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Debriefing | 28 décembre 2005
L'approfondissement et de l'élargissement de l'Union européenne en 2004
L'unité du projet européen justifiait la concomitance entre l'approfondissement politique et l'élargissement géographique de l'Union européenne. Cette simultanéité est bienvenue car elle met sur un pied d'égalité, membres fondateurs et nouveaux membres de l'Union européenne au moment où l'Europe se réunit.
Cette illustre correspondance doit permettre aux pays européens de définir ensemble leur destinée commune. Il est d'ailleurs essentiel de rappeler qu'à chaque élargissement, la coïncidence entre élargissement géographique et approfondissement politique a permis aux «anciens membres» de prendre la mesure de leur leadership en proposant de nouvelles coopérations aux nouveaux membres.
Première Partie L'approfondissement politique de l'Union européenne
L'intégration européenne est plus aboutie dans certains domaines que dans d'autres ce qui explique sa structure complexe. Cette organisation n'est pas satisfaisante car de sa complexité résultent des dysfonctionnements et un manque d'enthousiasme et de compréhension des Européens. Pour répondre à ces défauts et ces critiques, une Convention pour l'avenir de l'Europe a été chargée d'élaborer une Constitution européenne dont l'objet était de démocratiser le fonctionnement des institutions et de rendre plus efficace l'action de l'Union européenne.
Titre I Etat des lieux de la construction européenne
La Constitution de la Vème République a été adoptée en 1958, un an après les traités de Rome fondant la Communauté économique européenne. La France gaullienne s'est engagée dans l'aventure européenne avec l'Allemagne, l'Italie et le Benelux. Le Royaume Uni, l'Irlande et le Danemark en 1972, puis la Grèce en 1981, l'Espagne et le Portugal en 1985, la Suède, la Finlande et l'Autriche en 1994 se sont associés au projet européen. Le 1er mai 2004, dix nouveaux pays ont rejoint l'Union européenne (Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie), qui compte ainsi 25 membres. La Bulgarie, la Roumanie et, peut-être, la Croatie devraient rejoindre l'Union européenne en 2007. L'entrée de la Turquie n'a pas été, pour l'heure, décidée ni celle des autres pays des Balkans.
L'Union européenne est un regroupement d'Etats. L'Union actuelle est plus qu'une confédération et moins qu'une fédération. Elle présente la forme d'une Fédération d'Etats-nations. Sur la base d'un partage de souveraineté consenti par les Etats membres, cette organisation internationale développe un processus d'intégration progressive. Tous les Etats membres ont accepté de mettre en commun une part de leur souveraineté.
Cette Union des peuples et des Etats européens, fondée sur le droit, est totalement originale.
La Communauté européenne confie au droit un rôle d'intégration mais la volonté politique est la condition nécessaire à toute coopération européenne. Les Etats membres se sont toujours fixés de nouveaux objectifs. Ils n'ont cessé d'élargir les compétences de la Communauté dans trois directions :
-l'économie,
-la justice, la sécurité et le respect des droits de l'homme,
-la politique étrangère et de défense.
Les Etats membres se sont fixés ces objectifs communs dans les Traités de Rome en 1957, de Maastricht en 1991 et d'Amsterdam en 1997. Le Traité de Rome organise le marché commun et prévoit des politiques communes. Le Traité de Maastricht avait pour objectif la monnaie unique et la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Le Traité d'Amsterdam permet notamment une coopération renforcée entre les Etats désireux d'aller plus avant dans la coopération.
Les objectifs économiques ont été réalisés. Le marché commun a conduit à la libération des échanges entre Etats membres, à l'élaboration de politiques communes et au rapprochement des législations nationales. L'Union économique et monétaire (UEM) a crée une monnaie unique pour tous les Etats membres, à l'exception du Royaume Uni, de la Suède et du Danemark.
Les objectifs politiques concernent la justice, la sécurité et le respect des droits de l'homme, la politique étrangère et de sécurité. Dans ces domaines, les progrès sont beaucoup plus restreints.
Pour atteindre ces objectifs ambitieux, les gouvernements des Etats membres se sont retrouvés régulièrement et ont confié à des institutions le soin de coordonner leur action et de veiller à l'application du droit communautaire.
Les institutions européennes
La légitimité des institutions de l'Union européenne est incarnée par le Parlement européen qui est élu au suffrage universel et le Conseil formé par les représentants des Gouvernements nationaux.
La Commission européenne repose sur ces deux légitimités puisque ses membres sont choisis par le Conseil en accord avec le Parlement européen. Son action est de nature administrative et sa raison d'être est d'assurer la continuité de la coopération entre les Etats membres.
Au sommet de l'édifice, le Conseil européen des Chefs d'Etat et de Gouvernement est l'organe d'impulsion et d'orientation politique. Il se réunit tous les 2 mois environ.
Le Conseil des ministres est l'équivalent d'une Chambre des Etats. Il prend les décisions et peut siéger aussi longtemps que nécessaire.
Le Conseil est présidé à tour de rôle, tous les six mois (au 1er janvier et au 1er juillet), par le représentant de l'Etat membre qui assure la Présidence de l'Union européenne.
Il dispose seul du pouvoir de décision mais il partage le pouvoir budgétaire et le pouvoir législatif avec le Parlement européen. Il prend des décisions soit à la majorité qualifiée soit à l'unanimité des Etats membres. Dans la plupart des cas, il statue à la majorité qualifiée. C'est à l'unanimité qu'il statue dans les domaines jugés les plus sensibles pour la souveraineté des Etats (questions institutionnelles, fiscalité, liberté de circulation des personnes).
Les Etats membres reçoivent un nombre de voix, qui varie selon leur poids respectif dans la Communauté. La répartition des 345 voix du Conseil est fonction de la population des Etats membres. Le Traité de Nice a déterminé la pondération des voix au Conseil à partir du 1er janvier 2005 : Allemagne, Royaume Uni, France, Italie 29 voix, Espagne et Pologne 27 voix, Roumanie 14 voix, Pays Bas 13 voix, Grèce, Belgique, Portugal, République tchèque et Hongrie 12 voix, Suède, Autriche et Bulgarie 10 voix, Danemark, Finlande, Irlande, Slovaquie et Lituanie 7 voix, Luxembourg, Lettonie, Slovénie, Estonie et Chypre 4 voix et Malte 3 voix.
Le Traité de Nice favorise l'Espagne et la Pologne par rapport à l'Allemagne, au Royaume Uni, à la France et à l'Italie. Cette répartition des voix est actuellement l'objet de critiques. Ce système est porteur de minorités de blocages, qui ne permettront pas de gérer de façon dynamique l'Union européenne à 25.
Le Parlement européen, élu au suffrage universel direct, est la Chambre des peuples.
Il est composé de 732 députés, élus pour 5 ans. Ils siègent à la fois à Strasbourg et à Bruxelles. Ce double siège est l'objet de vives controverses.
L'essentiel du travail du Parlement s'effectue au sein de commissions parlementaires. Le Parlement européen adopte des résolutions dans de nombreux domaines et formule des avis sur les propositions d'actes que lui transmettent le Conseil ou la Commission. Il contrôle la Commission européenne et peut la renverser.
Le Parlement contrôle les travaux de la Commission européenne et du Conseil des ministres. Il rejette ou arrête une partie du budget. Depuis 1986 et 1992, son rôle s'est accru en matière législative. Une procédure de codécision avec le Conseil dans certains domaines, notamment budgétaire, a été introduite.
Les membres du Parlement européen ne siègent pas en groupes nationaux, mais en groupes politiques européens qui réunissent les grands partis politiques des Etats membres.
Depuis 1999, le Parlement était dominé par une coalition de droite. Le Parti populaire européen (démocrates-chrétiens) et démocrates européens (PPDE-DE) est le premier parti avec 232 sièges. Il est suivi par le Parti des socialistes européens (PSE) avec 175 sièges puis par le Parti européen des libéraux, démocrates et réformateurs (ELDR) (52 sièges), la Gauche unitaire européenne /Gauche verte nordique (49 sièges), Verts/Alliance libre européenne (44 sièges) et l'Union pour l'Europe des Nations (23 sièges).
Aux élections européennes de juin 2004, les peuples des 25 Etats membres ont désigné 732 députés au Parlement européen. Le Parti populaire européen (démocrates-chrétiens) et démocrates européens (PPDE-DE) reste le premier parti du Parlement européen avec 278 sièges. En deuxième position arrive le groupe du parti des socialistes européens (PSE) avec 199 sièges, ensuite vient le Parti européen des libéraux, démocrates et réformateurs (ELDR) avec 67 sièges.
La répartition des sièges au Parlement européen en fonction de la population des Etats membres illustre le poids relatif des pays les plus peuplés. L'Allemagne a 99 députés européens, le Royaume-Uni, la France et l'Italie 78, l'Espagne et la Pologne 54, la Roumanie 36 (en 2009), les Pays Bas 27, la Grèce, le Portugal, la Belgique, la Hongrie et la Tchéquie 24, la Suède 19, la Bulgarie (en 2009) et l'Autriche 18, la Slovaquie, la Finlande et le Danemark 14, l'Irlande et la Lituanie 13, la Lettonie 9, la Slovénie 7, le Luxembourg, l'Estonie et Chypre 6, Malte 5.
La Commission européenne a un rôle d'impulsion, d'exécution et de contrôle. Organe exécutif de l'Union européenne, elle adresse des propositions au Conseil et au Parlement européen. Son influence est néanmoins plus technique que politique. Elle propose des programmes d'action et adopte les décisions réglementaires ou individuelles nécessaires à l'exécution des Traités. Elle est chargée de l'exécution du budget.
Gardienne des Traités, elle peut être saisie de plaintes et possède des pouvoirs d'investigation. Elle peut poursuivre le Conseil et les Etats membres contrevenants aux règles communautaires et sanctionner les entreprises qui ont violé le droit de la concurrence.
Les commissaires européens sont nommés pour cinq ans d'un commun accord par les Etats membres. Chaque Etat membre dispose d'un commissaire, à l'exception des grands Etats qui en ont deux (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne). Si les Etats membres choisissent librement les commissaires de leur nationalité, ces derniers ne représentent pas leur pays. Ils doivent défendre l'intérêt communautaire.
Le Président et les membres de la Commission européenne sont nommés par le Conseil après avoir obtenu un «vote de confiance» du Parlement européen. La Commission européenne est donc responsable, devant le Parlement européen, élu au suffrage universel.
En 1999, la Commission européenne, présidée par le Luxembourgeois Jacques Santer, a été contrainte à la démission par le Parlement européen pour des rumeurs de malversations et pour son incapacité à gérer la crise de la «vache folle».
Dirigée par Romano Prodi, la Commission européenne va être renouvelée à la fin de l'année 2004 à la suite des élections européennes. Aux termes du traité de Nice, les Commissaires européens seront au nombre de 25, soit un par Etat membre. S'ils sont supposés incarner l'intérêt général européen, ils défendent trop souvent les intérêts particuliers de leur Etat d'origine. Cet état de fait permet de supposer que les dix nouveaux membres choisiront leur Commissaire pour qu'il défende avant tout leurs intérêts.
La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et la Cour des comptes européenne sont des institutions de contrôle de l'application des textes communautaires.
La Cour des Comptes contrôle les opérations d'exécutions du budget de la Commission européenne. Elle établit chaque année un rapport présentant des observations, des avis et des recommandations sur l'utilisation des fonds communautaires.
La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), qui siège à Luxembourg, a pour mission d'assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application des Traités et de leurs actes d'application. La CJCE produit une grande partie du droit communautaire et peut sanctionner les Etats membres ou les institutions européennes.
Les décisions de la CJCE ont consacré à multiples reprises la primauté de ce nouvel ordre juridique. L'interprétation extensive du droit communautaire par le juge communautaire a renforcé l'emprise de la Communauté. Cette extension des compétences de l'Union européenne est, au demeurant, peu encadrée malgré le principe de subsidiarité et le principe de proportionnalité.
Le principe de subsidiarité a pour objet de régler la répartition des compétences entre la Communauté européenne et les Etats membres. Des compétences exclusives ont été déterminées et d'autres ont été partagées entre les Etats membres et la Communauté.
Quant au principe de proportionnalité, il préconise que pour toute action de la Communauté les moyens apportés soient proportionnels aux buts recherchés. La CJCE veille à ce que les institutions ne portent pas atteinte inutilement aux droits et libertés des destinataires du droit communautaires, principalement les opérateurs économiques et les travailleurs.
L'accélération de la coopération entre les Etats membres au sein du Conseil conduit à un élargissement des pouvoirs de la Commission européenne et au renforcement de son contrôle par le Parlement européen.
L'action des institutions européennes repose sur trois piliers et quatre Traités.
L'action de l'Union européenne repose sur trois piliers thématiques où la prise de décision est différente en fonction des logiques fédérales et confédérales.
D'inspiration fédérale, le premier pilier est le pilier du droit communautaire dit droit supranational. Le droit communautaire comprend les règles relatives aux institutions ainsi que le droit des activités économiques exercées dans le marché unique. Il inclut le droit du marché commun (droit de la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux ainsi que le droit de la concurrence) et des politiques communes (agriculture et pêche, transports, commerce extérieur et depuis 1999 asile, immigration et entraide judiciaire en matière civile).
Le Conseil vote les décisions à la majorité qualifiée. Le Parlement européen dispose d'un pouvoir de codécision avec le Conseil. Toutes les décisions et tous les actes sont soumis au contrôle de la Cour de Justice.
Le droit communautaire s'applique directement sur le territoire des Etats membres et prime les lois nationales.
Dans le deuxième et le troisième pilier, les Etats membres coopèrent sur la base du droit international public. Le respect du principe de la souveraineté des Etats implique le recours à l'unanimité pour l'adoption des décisions.
Le deuxième pilier du droit de l'Union européenne est constitué par la politique extérieure et de sécurité.
Le troisième pilier englobe la coopération policière et judiciaire pour les affaires pénales. Le but du 3éme pilier est de créer un espace de sécurité, de justice et de liberté régi par des règles harmonisées.
La distinction entre le droit communautaire (1er pilier) et le droit d'origine intergouvernementale (2ème et 3ème pilier) est importante. La droit communautaire implique la plupart du temps passage à la majorité qualifiée dans la prise de décision et le contrôle de la Cour européenne de Justice de la Communauté européenne.
Le droit d'origine intergouvernementale ne vise pas à élaborer des règles juridiques mais à harmoniser la position des Etats membres.
Le budget communautaire
Avec un budget de prés de 100 milliards d'euros par an, la Communauté dispose de ressources permettant de mettre en œuvre des politiques de solidarité.
Un budget précise les choix et les orientations politiques. En 2003, 45% des dépenses de la Communauté étaient affectées à la politique agricole commune (45 milliards d'euros) et 34% des dépenses ont financé la cohésion économique et sociale (34 milliards d'euros). 7 milliards d'euros étaient alloués aux politiques internes et 8 milliards d'euros étaient attribués aux actions extérieures. Enfin, 5 milliards d'euros étaient nécessaires au fonctionnement des institutions.
Le budget de l'Union européenne est alimenté par différents types de ressources dont le total ne peut excéder 1,24% du revenu national brut (RNB) global des Etats membres.
Les prélèvements agricoles perçus dans le cadre des échanges agricoles avec les pays tiers représentaient 1,5% du total des recettes en 2003 soit 1,4 milliards d'euros.
Les droits de douane prélevés dans le cadre des échanges avec les pays extérieurs à l'Union européenne équivalaient à 11% du budget communautaire en 2003 soit 11 milliards d'euros.
En 2003, les recettes provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) perçue dans les Etats membres ont atteint 25% du budget communautaire soit 24 milliards d'euros.
La «recette PNB», qui consiste en un impôt sur le revenu de chaque pays en proportion de leur part respective dans le PNB communautaire, couvre la différence entre les autres recettes et les dépenses de la Communauté. Elle représentait 61% du budget communautaire en 2003 soit 59 milliards d'euros.
Les bénéficiaires nets sont les Etats membres qui reçoivent plus qu'ils ne versent au budget de la Communauté . Pour la période 1999-2001, les bénéficiaires nets étaient, dans l'ordre décroissant, l'Espagne, la Grèce, le Portugal, l'Irlande, le Royaume-Uni. A l'inverse, les contributeurs nets versent plus qu'ils ne reçoivent. Pour la période 1999-2001, l'Allemagne, les Pays Bas, la France, l'Italie, la Suède, la Belgique, l'Autriche, le Danemark, la Finlande, le Luxembourg ont été des contributeurs nets au budget communautaire.
En 2003, la France était le deuxième pays contributeur après l'Allemagne avec une participation de près de 17,3% au budget communautaire. Avec l'élargissement, elle va recevoir encore moins que ce qu'elle finance.
Certains contributeurs nets au budget européen (Allemagne, Pays-Bas, Suède) remettent en question le financement de certaines politiques trop onéreuses à leurs yeux, en particulier la politique agricole commune et les fonds d'aides au développement pour la cohésion économique et sociale.
Le budget communautaire révèle les contradictions entre l'intérêt communautaire et l'intérêt des Etats membres.
Les dépenses sont arrêtées par codécision du Conseil et du Parlement européen sur proposition de la Commission tandis que les recettes, qui proviennent en grande partie des cotisations nationales, sont votées par les Parlements nationaux.
Avec la forte diminution des recettes propres de l'Union européenne au profit des cotisations des Etats, les Etats membres attendent un retour direct sur leurs investissements alors que l'intérêt communautaire consiste à ce que les bénéfices des uns profitent aussi aux autres.
A ce malaise s'ajoute l'incohérence de la correction britannique. Devant les pressantes demandes du gouvernement conservateur de Margaret Thatcher, les Etats membres ont accepté, en 1984, d'introduire une compensation financière parce que le Royaume-Uni recevait moins que les autres au titre de la politique agricole commune (PAC). Aujourd'hui encore, ils doivent rembourser les deux tiers du déséquilibre budgétaire communautaire du Royaume-Uni. Cette compensation est financée par les Etats membres en proportion de leur part dans le PNB. La France est le premier contributeur. Pour la période 1995-2001 elle a financé, chaque année, 800 millions d'euros de la compensation britannique. Ainsi le Royaume-Uni participe à hauteur de 13,8% au financement de l'Union pour une part dans le PNB communautaire de 19%.
Enfin, les fonds mis à disposition des politiques communautaires sont rarement utilisés dans leur totalité.
Une telle gestion des fonds communautaires n'est pas satisfaisante mais il convient de noter que la Convention européenne a prudemment évité d'aborder les questions budgétaires.
Le budget communautaire identifie les ambitions européennes. Les priorités budgétaires accordées à la sécurité alimentaire et à l'aménagement du territoire révèlent que l'Union européenne n'est pas seulement cette Europe libérale que certains dénoncent ou que d'autres appellent de leurs vœux mais qu'elle est aussi une Communauté développant la solidarité et la cohésion sociale.
Cette solidarité financière est cependant menacée au moment où l'Europe s'élargit à des pays plus pauvres. La volonté exprimée par six pays de l'Union européenne, dont la France et l'Allemagne, de plafonner à 1% du PNB européen le budget de l'Europe revient à réduire la solidarité entre pays européens. Cette proposition risque d'avoir un impact sur la politique de cohésion même si la politique agricole commune est protégée.
A la veille de négociations sur le budget de l'Union européenne pour la période 2007–2013, elle permet toutefois de rappeler aux autres pays membres que la France et l'Allemagne contribuent à plus de 40% du budget communautaire. La détermination du futur cadre financier de l'Union suscite déjà des oppositions entre les pays riches et ceux qui le sont moins. Il sera impératif de les surmonter car les perspectives financières doivent être adoptées à l'unanimité des 25.
L'introduction d'un impôt européen pourrait empêcher à l'avenir de telles confrontations mais cette idée ne suscite pas l'enthousiasme.
Pour le moment, le seul point de convergence réside dans la volonté des pays membres de réduire les perspectives financières sur une période quinquennale, ce qui permettrait d'aligner le budget communautaire sur la durée des mandats respectifs de la Commission européenne et du Parlement.
Titre II Les changements conventionnels
Les Traités de Rome, de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice constituent les étapes d'un demi-siècle de construction européenne. Cette organisation basée sur une accumulation de textes n'est pas satisfaisante car il en résulte une complexité qui ne permet pas aux Européens de se sentir concerné par l'aventure européenne. Pour rendre compréhensible le projet européen, il est temps que les Etats membres se dotent d'une Constitution lisible par tous les citoyens européens.
La complexité du fonctionnement des institutions semble toutefois inhérente à la construction européenne qui est marquée par la contradiction entre une logique fédérale et une logique confédérale.
La tension entre le pouvoir souverain des Etats membres et le pouvoir délégué par ces Etats aux institutions communautaires est à l'origine de la confusion. Plus la construction européenne avance, plus les logiques fédérales et confédérales s'entremêlent.
L'euro, la monnaie unique, est dans nos porte-monnaie alors que les structures politiques et démocratiques restent à mettre en place pour gérer convenablement l'économie de 25 pays. De même, la Commission européenne est compétente pour l'aide humanitaire ou l'aide au développement tandis que les questions de politique étrangère et de sécurité sont du ressort du Conseil.
Ces confusions sont à l'origine des reproches d'opacité des décisions et de déficit démocratique adressés aux institutions européennes.
Le déficit démocratique vient du décalage entre le pouvoir donné aux institutions communautaires et l'exercice de ce pouvoir par ces institutions.
La répartition des compétences entre les Etats et la Communauté n'a pas été clairement définie. Les responsabilités sont très partagées entre les gouvernements des Etats membres siégeant au Conseil, organe étatique, la Commission, le Parlement européen et la Cour de justice, organes supranationaux.
La Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) défend le caractère supranational de la Communauté mais la suprématie de la logique supranationale sur la logique interétatique n'est pas organisée par les traités. Ceux-ci donnent la suprématie au Conseil qui représente la logique interétatique.
Il est d'autant plus difficile de savoir qui est à l'origine de telles ou telles décisions que les règles communautaires sont trop souvent inexpliquées et peu défendues.
Enfin, les gouvernements des Etats membres adoptent les décisions communautaires sans que les Parlements nationaux aient véritablement la capacité de participer à la prise de décision. La participation et le contrôle des Parlements nationaux et des citoyens ne sont pas à la hauteur des ambitions démocratiques de la Communauté.
Le principal défi de l'Union européenne à 25 Etats membres est celui de la prise de décision au sein du Conseil. Comment un Conseil européen avec 25 chefs d'Etat et de gouvernement pourra-t-il parvenir à concilier des intérêts différents pour adopter des décisions et agir dans l'intérêt communautaire ?
Comment peut-on éviter que l'Union européenne ne devienne définitivement opaque, que les négociations aboutissent à des compromis peu efficaces, voire même à l'absence de compromis ?
Avec la prise de décision à l'unanimité, l'Union européenne ne pourra exister en matière politique que si ses 25 Etats membres sont d'accord. C'est évidement irréaliste. L'extension de la majorité qualifiée, qui peut être considérée comme un transfert de souveraineté, est donc une priorité.
Simplifications et adaptations sont nécessaires pour faire face aux enjeux de demain car les Etats membres ne peuvent pas aller trop loin dans la logique d'intégration. Les gouvernements et les populations ne sont pas prêts à accepter un Etat fédéral européen, qui remplacerait les anciens Etats-nations. L'intégration européenne doit permettre le maintien des Etats-nations dans une Fédération démocratique et unie d'Etats et de citoyens.
Une Communauté européenne à 25 Etats membres pourrait également permettre aux Etats membres qui le souhaitent de poursuivre l'approfondissement de la construction européenne. Les six Etats membres fondateurs pourraient alors constituer des coopérations plus restreintes en particulier dans les domaines militaires et diplomatiques.
La constitution de tels noyaux durs se heurte néanmoins aux règles institutionnelles très strictes présidant à l'organisation de l'Union européenne et peut apparaître comme un anachronisme provocateur au moment où l'Europe se réunit.
De la Convention à la Constitution
Après le Traité de Nice considéré comme un compromis décevant au regard des défis de l'élargissement, l'ambition est de simplifier et d'adapter les institutions européennes pour rendre l'Union élargie plus transparente, plus démocratique et plus gouvernable. En décembre 2001, le Conseil européen de Laeken a confié l'élaboration d'un projet de Constitution de l'Union à la Convention sur l'Avenir de l'Union européenne, puis à la Conférence intergouvernementale (CIG).
La Convention sur l'Avenir de l'Union européenne: le projet de Constitution européenne.
Les pays membres de l'Union européenne ont mis en place en février 2002, pour une durée d'un an et demi, une Convention sur l'avenir de l'Europe, dont la mission était de préparer un projet de Constitution pour l'Europe. La Convention devait synthétiser les différents traités (Traité de Rome, Maastricht, Amsterdam) et préparer les institutions de l'Union européenne dans la perspective de l'élargissement. Elle a fait des propositions pour réformer les institutions, mieux définir les domaines de compétences relevant de l'Union européenne ou des Etats membres et pour mettre en forme l'ambition européenne.
Composée de représentants des Etats membres, des pays adhérents, des institutions communautaires et de la société civile, la Convention pour l'Avenir de l'Europe était présidée par Valéry Giscard d'Estaing. Celui-ci avait pour mission de mener les débats et de rechercher un consensus, une décision étant réputée adoptée dès lors qu'elle ne se heurtait à aucune opposition. Cette technique a permis de clarifier la répartition des compétences entre l'Union européenne, les Etats membres et les régions et de simplifier les textes législatifs et surtout les traités.
Les travaux ont recherché un équilibre entre les demandes des Etats membres (petits et grands Etats) et entre les institutions (Commission européenne, Parlement européen, Conseil des ministres des Etats membres) :
Trois clivages principaux sont apparus lors des discussions :
un clivage entre «petits» et «grands Etats»,
un clivage entre les partisans d'une Europe des Nations et les partisans d'une Europe fédérale.
un clivage entre partisans d'une zone de libre échange économique, position défendue par les Anglais et partisans d'une intégration politique plus poussée, dont les tenants sont les Français et les Allemands.
Le projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe et ses 450 millions d'habitants a été présenté le 13 juin 2003 lors du Conseil européen de Thessalonique. Ce projet constitutionnel rassemble en un seul texte, simple et lisible, les divers traités qui organisent le fonctionnement de l'Union européenne. Il tente d'adapter les institutions de l'Union européenne aux nouvelles conditions créées par l'élargissement afin d'éviter les risques de paralysie dans une «Europe à 25» et sans doute à plus de 30 dans les années à venir.
Le projet comporte un préambule et quatre parties qui unifient les traités existants.
- 1ère partie : les objectifs, les compétences et les institutions de l'Union.
- 2e partie : la Charte des droits fondamentaux.
- 3e partie : les politiques de l'Union européenne.
- 4e partie : dispositions générales et finales.
L'équilibre entre la dimension fédérale, incarnée par la Commission européenne et le Parlement européen et la dimension intergouvernementale, représentée par le Conseil européen et le Conseil des ministres a été préservé. La dimension libérale du projet économique européen est atténuée par la consécration de la dimension sociale et politique de l'Union européenne avec notamment l'intégration de la Charte des droits fondamentaux.
Le projet de Constitution propose de renforcer le pouvoir et l'autorité des institutions de l'Union européenne. Il n'a pas modifié l'équilibre institutionnel. Aucune des institutions européennes n'a été privilégiée, même si elles ont toutes été renforcées.
Le Conseil européen des chefs d'Etats ou de gouvernements serait doté d'un Président élu à la majorité qualifiée pour deux ans et demi, ce qui mettrait fin à l'actuelle présidence tournante. Cette stabilité permettrait de donner un visage à l'Europe. Le Président du Conseil serait chargé de conduire et de préparer les Sommets européens. Il assurerait la représentation de l'Union européenne sur la scène mondiale.
Un Ministre européen des affaires étrangères conduirait la politique étrangère et de sécurité commune définie par le Conseil et les actions extérieures de l'Union européenne (aide au développement et négociation commerciale) menées par la Commission européenne. Nommé par le Conseil européen, il aurait le titre de vice-Président de la Commission européenne.
La Commission européenne serait ramenée à 15 membres possédant le droit de vote. Des commissaires sans droit de vote seraient nommés pour que toutes les nationalités soient représentées. Le président de la Commission européenne serait élu par le Parlement européen, sur proposition du Conseil européen.
Le Parlement européen, dont le rôle serait renforcé, bénéficierait de l'extension du système de codécision avec le Conseil en matière législative et budgétaire. Le projet prévoit en outre une révision de la répartition des sièges entre pays pour les élections de 2009.
L'interprétation de la subsidiarité pour une répartition légitime et efficace du pouvoir a fait l'objet de longs et houleux débats. Les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe ont toutefois clarifié la répartition des compétences de l'Union européenne et des Etats membres. Des compétences exclusives, des compétences partagées, des compétences d'appuis ont été déterminées à la place des trois piliers .
Le rôle des Parlements nationaux serait renforcé en matière de contrôle du partage des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres. Les Parlements nationaux pourraient adresser un avis sur toutes les propositions législatives de la Commission européenne s'ils estiment que le principe de subsidiarité n'est pas respecté. Ils pourraient saisir de tout acte législatif la Cour de Justice (CJCE) afin que celle-ci se prononce sur le respect du principe de subsidiarité.
Le projet donne en outre le dernier mot au Parlement européen dans la procédure pour adopter le budget de l'Union européenne.
Le projet de Constitution assouplit les règles de procédures de décisions au Conseil. Pour éviter la paralysie des institutions, il étend le champ d'application de la majorité qualifiée à une trentaine de domaines d'actions jusque-là soumises à la règle de l'unanimité : politique de l'asile et certaines dispositions de la politique de l'immigration, contrôle des frontières, coopération judiciaire en matière pénale, modalités des ressources propres, libre circulation des travailleurs, certaines dispositions de la sécurité sociale, lutte contre la fraude fiscale, culture, protection civile, nouvelles missions de la Banque centrale européenne, propriété intellectuelle (sauf le régime linguistique).
La règle de l'unanimité continuerait de s'appliquer dans les domaines de la fiscalité et pour la plupart des questions de politique étrangère. Les progrès sont limités en matière sociale, de coopération policière opérationnelle, de coordination des politiques économiques et budgétaires ou d'harmonisation de la fiscalité.
La recherche de l'égalité entre les grands pays et les petits pays pose problème. Quatre Etats membres (Allemagne, France, Royaume-Uni et Italie) représentent plus de la moitié de la population de l'Union élargie.
Le Traité de Nice a déterminé le poids politique des Etats membres dans les institutions européennes. Certains pays bénéficient de privilèges dont ils souhaitent le maintien. La Pologne et l'Espagne, pays de moins de 40 millions d'habitants, bénéficient de 27 voix au Conseil européen soit quasiment le même poids que l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l'Italie qui ont 29 voix chacun.
Pour mettre fin à la surreprésentation de la Pologne et de l'Espagne, le projet de Constitution européenne a donné une prime aux Etats les plus peuplés. La majorité qualifiée au Conseil consisterait en la majorité des Etats membres représentant au moins 60% de la population de l'Union européenne.
Le principe de cette double majorité- des Etats et de la population de l'Union, n'était pas accepté par l'Espagne et la Pologne. Quant à la détermination du seuil de la population, elle n'était pas sans poser des conflits d'intérêts entre tous les Etats membres.
Le projet de Constitution ouvre la voie aux coopérations renforcées pour permettre à certains Etats membres d'aller de l'avant dans certains domaines. L'idée est qu'aucun Etat membre ne peut être contraint d'aller plus loin qu'il ne peut et ne le veut, mais celui qui ne veut pas continuer d'avancer ne doit pas empêcher les autres de le faire. Moyennant l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée, un tiers des Etats membres au minimum pourrait former un cercle avancé pour mener une coopération renforcée dans tel ou tel domaine. Il convient de noter que, dans le projet de Constitution, la Commission européenne et le Parlement européen pourraient s'opposer à une telle initiative.
Le Préambule du projet de Constitution européenne fait référence «aux héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, dont les valeurs, toujours présentes dans son patrimoine, ont ancré dans la vie de la société le rôle central de la personne humaine et de ses droits inviolables et inaliénables». Les Etats membres ne se sont pas accordés pour inclure une référence aux racines chrétiennes de l'Europe, la France et les pays nordiques ayant fermement défendu le principe de la laïcité.
L'Union européenne se voit reconnaître la personnalité juridique. Plus qu'une nouveauté, il s'agit d'une clarification et d'une confirmation. Elle avait déjà la capacité de conclure des accords avec un ou plusieurs Etats ou organisations internationales. Dotée de la personnalité juridique, elle peut signer des traités mais surtout voir engager sa propre responsabilité juridique.
L'intégration dans la Constitution européenne de la Charte européenne des droits de l'homme, adoptée par le Traité d'Amsterdam en 1997, confère à ce texte une valeur juridique contraignante. La vocation politique et sociale de l'Union européenne, à l'origine communauté économique, est ainsi consacrée.
Les Conventionnels ont inclus dans leur projet une clause de solidarité en cas d'attaque terroriste contre un Etat membre et en cas de catastrophe d'origine naturelle ou humaine. A la demande du pays confronté à de telles situations, l'Union européenne pourrait mobiliser tous les moyens à sa disposition pour protéger la population et les institutions de l'Etat membre concerné.
Enfin, le projet prévoit la possibilité pour un Etat membre de quitter l'Union européenne.
Le projet de Constitution est un compromis positif qui ne change pas la nature de l'Union européenne. Il représente un symbole politique fort. Il maintient l'équilibre entre les logiques fédérale et confédérale et contient l'antagonisme entre petits et grands Etats.
L'attribution de la personnalité juridique à l'Union européenne, l'extension du champ de la majorité qualifiée lors de la prise de décision au Conseil et le pouvoir accru donné au Parlement européen participent de la logique fédérale. L'Union européenne reste fondée sur un accord unanime entre Etats membres. Les compétences de l'Union européenne sont conférées par les Etats membres qui continuent à prendre des actes de transposition. Enfin, la possibilité de se retirer de l'Union européenne rappelle que les Etats sont toujours souverains et libres de choisir ou non davantage d'intégration européenne.
Le projet a produit une synthèse qui est loin d'être une rupture. Certains dénoncent une Constitution d'inspiration britannique offrant la part du lion aux Etats. D'autres au contraire y voient un pas de plus vers le fédéralisme. Fédéraliste et souverainiste sont déçus, ce qui aurait tendance à prouver que l'équilibre obtenu est bon.
Le Parlement européen a rendu un avis favorable au projet de Constitution qui, dans ses grandes lignes, est conforme au projet d'organisation institutionnelle de l'Union européenne soutenu par la France et l'Allemagne.
Le résultat ne pourra pas être satisfaisant pour ce qui est de la simplification. Les procédures demeurent complexes. C'est, semble-t-il, le prix à payer pour concilier les deux logiques confédérales et fédérales et assurer la viabilité d'une Fédération d'Etats-nations.
Bien que tous ces progrès aient été obtenus par consensus, un certain nombre de pays ont remis en question l'équilibre atteint avant même la remise du projet au Conseil européen.
La suppression de la présidence tournante tous les six mois et la réduction du nombre de commissaire sont des propositions mal acceptées par les pays les plus petits. La nouvelle pondération des voix au Conseil des Ministres avec le système de double majorité avait rencontré l'opposition farouche de la Pologne et de l'Espagne. Cela a changé avec le départ du Premier ministre espagnol Aznar et du Premier ministre polonais Miller.
Pour refuser un changement des règles du jeu, les pays adhérents ont mis en avant le fait qu'ils viennent de ratifier les Traités d'adhésion, dont le Traité de Nice, mais c'est oublier que la construction européenne est une négociation permanente entre Etats.
La Conférence intergouvernementale sur la Constitution de l'Union européenne
Depuis octobre 2003, sur la base du projet de la Convention sur l'avenir de l'Europe, une Conférence intergouvernementale (CIG), réunissant les Chefs d'Etats et de gouvernements des Vingt-cinq pays membres, a tenté de parvenir à une rédaction définitive de la Constitution européenne. Contrairement au processus de décision de la Convention, les décisions sont prises à l'unanimité des Etats membres ce qui implique impérativement de trouver un compromis.
Les Vingt-cinq pays membres se sont engagés à achever leurs travaux avant les élections européennes de juin 2004. L'Italie, présidente en exercice de l'Union européenne, aurait souhaité que la Constitution soit adoptée lors du sommet européen qui s'est tenu en décembre 2003 à Rome.
Malgré l'aboutissement de la Convention, les Etats membres sont restés sur des positions divergentes.
La France, l'Allemagne, le Benelux, l'Italie et le Royaume-Uni ont refusé toute renégociation des grands équilibres du projet élaboré par la Convention. La Grande Bretagne s'est ralliée à ce projet moyennant quelques aménagements concernant le maintien de la règle de l'unanimité dans les domaines de la fiscalité et de la politique étrangère.
D'autres pays n'ont pas hésité à s'engager dans la surenchère pour obtenir un compromis plus acceptable à leurs yeux. Plusieurs gouvernements, souhaitant réduire le poids des «grands Etats», ont même vivement remis en cause le projet élaboré par la Convention sous la Présidence de Valéry Giscard d'Estaing. En septembre 2003, seize Etats membres et futurs membres de l'Union européenne (Autriche, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Irlande, Portugal, Suède, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie) ont dénoncé les adaptations des institutions de l'Union européenne ainsi que les procédures de décision.
Les pays les moins peuplés insistaient sur la nécessité d'un commissaire par pays au nom de l'égalité entre Etats membres. Ils s'opposaient à la création d'une présidence permanente de l'Union pour une durée de deux ans et demi à la place du système de rotation de la présidence du Conseil tous les six mois.
L'Espagne et la Pologne, ces deux pays de 40 millions d'habitants, n'acceptaient pas la nouvelle répartition des voix au Conseil des ministres qui les désavantage par rapport aux dispositions du traité de Nice. En dépit des différences démographiques, Madrid et Varsovie veulent conserver leurs «minorités de blocages» avec leur poids politique de 27 voix contre 29 voix pour les quatre «grands ».
D'autres Etats ont réclamé le maintien du vote à l'unanimité pour le plus grand nombre de questions. Le Royaume Uni, l'Irlande, l'Autriche, le Portugal et la Slovaquie ont contesté l'extension du champ de la majorité qualifiée dans le domaine de la coopération judiciaire et policière. La Suède a demandé des clauses de sauvegarde pour permettre aux Etats membres de conserver au cas par cas un droit de veto.
La création d'un parquet européen n'était pas souhaitée par l'Irlande, la Finlande, le Royaume-Uni et la Slovaquie.
L'Espagne et la Pologne ont demandé, comme l'Italie et l'Irlande, que le Préambule de la Constitution se réfère au christianisme et non à l'«héritage religieux de l'Europe».
Les trois pays du Benelux (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg), prêts au compromis, ont tenté de jouer les conciliateurs entre les grands et les petits pays. Ils se sont engagés à défendre le consensus obtenu par la Convention.
A ces oppositions, s'ajoutait le contexte de bras de fer entre la Commission européenne et le Conseil au sujet des déficits publics de l'Allemagne et de la France. Ce climat de division et d'incertitude a pesé sur l'issue de la Conférence intergouvernementale.
Le projet de Constitution n'a pas pu être adopté au Conseil européen de Rome en décembre 2003 faute d'accord sur la prise de décision. L'intransigeance de cinq pays, représentant-il est vrai presque les deux tiers de la population de l'Union européenne à 25, est à l'origine de cet échec. L'Allemagne, la France, la Grande Bretagne d'un côté, la Pologne et l'Espagne de l'autre ne sont pas parvenues à un compromis dont la recherche est pourtant le fondement de l'esprit communautaire.
Il est vrai aussi que la Présidence italienne de l'Union européenne n'a rien fait pour aboutir à un compromis. Elle s'est contentée de noter l'importance des divergences des positions des uns et des autres au lieu de faire des propositions. Se félicitant de cette impasse, Silvio Berlusconi a écourté la Conférence afin de suivre les performances de son club de football. S'agissait-il d'une boutade de la part de l'intéressé ?
Le Conseil européen de Rome des 12 et 13 décembre 2003 s'est donc conclu sur un échec. Cet échec n'est pas une catastrophe, mais il est porteur d'incertitudes.
Vers l'adoption de la Constitution européenne ?
La Présidence irlandaise de l'Union européenne au premier semestre 2004 avait un calendrier de travail chargé. Elle a affiché son ambition de relancer les négociations sur le projet de Constitution de la Convention. L'évolution des positions espagnoles et polonaises a facilité sa mission.
A quatre jours des élections législatives espagnoles, les attentats sanglants de Madrid le 11 mars 2004 ont rappelé aux Espagnols que le chef du gouvernement sortant avait engagé l'Espagne aux côtés des Etats-Unis dans la crise irakienne au printemps 2003 en dépit de l'opposition de 90% des Espagnols. Le changement de gouvernement a facilité la reprise des négociations relatives à la Constitution européenne.
La Pologne, quant à elle, traversait au printemps 2004 une crise politique de grande ampleur. Le Premier ministre socialiste, Miller, a dû démissionner.
Le fort taux d'abstention lors des élections européennes de 2004 a accru le sentiment d'urgence à boucler le chantier constitutionnel. Le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004 a été préparé dans des conditions favorables au compromis.
Tous les Etats, y compris l'Espagne et la Pologne, se sont ralliés au système de la double majorité, des Etats et de la population proposé par la Convention. Leurs positions restaient toutefois très éloignés sur les seuils nécessaires à l'adoption des futures décisions car le critère démographique avantage les grands pays tandis que l'autre critère place tous les Etats membres sur un pied d'égalité.
Les pays plutôt petits et moyens (l'Autriche, les pays Baltes, Chypre, le Danemark, la Finlande, la Grèce, Malte et la Suède) souhaitaient imposer une stricte parité pour que le critère démographique ne l'emporte pas sur l'autre critère.
L'Espagne et la Pologne ont demandé des seuils de représentations plus élevés (55% des Etats représentant 65% de la population de l'Union européenne) pour protéger leur souveraineté et garder leur «minorité d'influence».
Les défenseurs du texte de la Convention, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Belgique restaient attachés à une majorité regroupant 50% des Etats membres pesant ensemble 60% de la population.
Une solution a été trouvée dans le cadre d'un compromis global. Les décisions doivent être adoptées à la majorité de 55% des Etats (et 15 au minimum), pesant 65% de la population de l'Union européenne. Divers garde-fous ont été mis en place pour limiter les risques de blocage. Pour satisfaire aux demandes des nouveaux pays membres, un système transitoire a été adopté pour permettre à chaque Etat membre de disposer d'un Commissaire européen avant que la Commission européenne ne sera comprenne quinze Commissaires à l'horizon 2014.
L'équilibre entre le Conseil des ministres et le Parlement européen a été rétabli en matière budgétaire au détriment de ce dernier.
Les désaccords sur l'extension de la majorité qualifiée demeuraient dans les domaines de la politique étrangère et de la défense, de la fiscalité et de la sécurité sociale. Des coopérations renforcées pourront toutefois être organisées en ces matières.
Enfin, la référence explicite à Dieu dans la Préambule de la Constitution, comme le réclamait la Pologne, n'a pas été retenue.
Les ultimes négociations sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe ont renforcé la dimension confédérale au détriment de la dimension fédérale de l'Union européenne.
Tous les Etats membres devront ensuite accepter le Traité établissant une Constitution pour l'Europe soit par référendum soit par la voie parlementaire.
En Allemagne, le recours au référendum est interdit par la Loi fondamentale. Au Royaume-Uni où il n'existe pas de Constitution écrite, le Gouvernement britannique de Tony Blair a fait savoir qu'il organisera un référendum sur la Constitution européenne.
En France, le Traité établissant une Constitution pour l'Europe pourrait être ratifié soit par le Parlement réuni en Congrès à Versailles, soit par référendum. Les abandons de souveraineté devront être inscrits dans le titre XV de la Constitution française qui s'intitule «Des Communautés européennes et de l'Union européenne».
L'entrée en vigueur du nouveau traité pourrait avoir lieu au mieux en 2006 si aucun pays ne s'y oppose. Pour le Président Jacques Chirac, le refus d'un pays ne devrait pas empêcher tous les autres de partager la Constitution européenne. Il a proposé que l'accord de 20 Etats membres sur 25 suffirait à faire entrer en vigueur la Constitution européenne.
En cas d'échec sur l'adoption de la Constitution, il est possible que l'Union européenne implose et se développe à travers de nouvelles formes de partenariats. Si un petit groupe de pays pionniers a toujours été à l'origine des progrès de la construction communautaire, une telle coopération, dans une Europe à plusieurs vitesses, pourrait remettre en cause l'unité et la solidarité européenne. Elle peut, aussi, préfigurer une nouvelle étape de l'intégration européenne. Après les blocages de la Conférence intergouvernementale en 2003, la France et l'Allemagne avait proposé de former un noyau dur pour continuer à avancer vers l'intégration politique.
Deuxième Partie L'élargissement géographique de l'Union européenne
Depuis 1989, les relations entre les Etats membres et les pays candidats ont été caractérisées par les promesses des uns et les efforts des autres. Le Conseil européen de Copenhague en 1993 a ouvert officiellement l'élargissement de l'Union européenne vers l'Est. En 2004, l'Union européenne s'est élargi à 8 pays de l'Est de l'Europe et 2 pays du bassin Méditerranéen. Depuis plus de 10 ans, la perspective de l'adhésion est devenue la priorité des pays candidats qui ont eu à relever un double défi politique et économique. Les efforts qu'ils ont déployés sont impressionnants. Ils sont passés d'une économie planifiée à une économie de marché et d'un système de parti unique à la démocratie pluraliste.
Malgré une période de transition de 15 ans, il existe encore un décalage entre ces pays et les pays membres de l'Union européenne. Or les institutions de l'Union européenne ont été créées pour des pays homogènes ayant les mêmes intérêts.
Au début des années 1990, le Président de la République François Mitterrand avait imaginé une Union à plusieurs cercles, préfigurant les coopérations renforcées que nous connaissons aujourd'hui avec l'euro ou celle que l'Allemagne et la France ont déjà bâti ensemble dans le domaine de la défense. Il avait proposé de regrouper les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) dans une Confédération européenne, distincte au départ de l'Union européenne, afin de leur permettre de se rapprocher progressivement de l'Europe de l'Ouest. Cette proposition visait à éviter les chocs politiques, économiques et sociaux d'une réunification trop rapide. Malgré son aspect réaliste et pragmatique, l'idée de faire une Europe à plusieurs vitesses fut considérée comme inacceptable par les dirigeants des pays de l'Est. La réaction très vive du Président tchèque Vaclav Havel conduisit à écarter ce projet qui, avec le recul du temps, semblait raisonnable.
En décembre 2001 au Conseil européen de Laeken, les pays membres ont accepté le souhait des pays candidats d'intégrer l'Union européenne le 1er mai 2004 pour leur permettre de participer aux élections du Parlement européen en juin 2004.
Depuis le 1er mai 2004, les pays d'Europe centrale et orientale, Malte et Chypre sont membres de plein droit de l'Union européenne.
Titre I Le processus d'élargissement
La Commission européenne a dirigé le processus d'adhésion pour le compte des Etats membres. Les décisions ont été prises lors des différents Conseils européens. Lors des Sommets de Copenhague (1993), de Luxembourg (1997) et d'Helsinki (1999), les Etats membres ont fixé les critères d'adhésion, les conditions de déroulement des négociations ainsi que le montant des aides financières attribuées aux pays candidats.
Depuis 1993 une Conférence européenne entre les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres et de tous les pays ayant vocation à adhérer à l'Union européenne s'est réunie chaque année pour accompagner le processus d'élargissement.
Les critères d'adhésion à l'Union européenne
Lors du Conseil européen de Copenhague en décembre 1993, les Etats membres ont décidé que les pays d'Europe centrale et orientale avaient vocation à rejoindre l'Union européenne et que leur préparation serait jugée à l'aulne de trois critères : politique, économique et juridique.
Le critère politique impose aux pays candidats d'avoir des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des droits des minorités et leur protection. Ces conditions mettent l'accent sur l'importance du droit pour les peuples européens. Elles incarnent les valeurs européennes fondées sur le libéralisme politique.
Le critère économique implique que les pays candidats aient une économie de marché viable et capable de faire face à la pression de la concurrence. Ce critère économique est fondé sur le libéralisme économique, moteur de la croissance économique depuis l'après guerre.
Il convient d'insister sur le fait que ces critères économiques et politiques ont permis à la Commission européenne d'imposer aux pays candidats des changements, notamment sur les questions macroéconomiques, le traitement des minorités ou les réformes judiciaires, qui vont au-delà des engagements souscrits par les Etats membres au titre de leurs coopérations.
Le troisième critère impose des obligations juridiques aux pays candidats. Plus de 80 000 pages de réglementation constituent l'acquis communautaire. Celui-ci comprend les objectifs politiques des différents traités, la législation communautaire et la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE).
L'acquis communautaire correspond aux droits et obligations qui lient ensemble les Etats membres. Les pays adhérents doivent mettre en conformité leurs législations en traduisant l'acquis dans leur propre langue, souvent en inventant des mots nouveaux. Ils ont aussi dû renforcer leur administration publique et leur capacité judiciaire.
Avec l'approfondissement incessant de l'Union européenne, l'acquis communautaire est en évolution constante car les pays membres de l'Union européenne se sont toujours donnés pour objectif de maintenir l'acquis et de le développer. Devant l'ampleur des réformes à fournir, des négociations d'adhésion ont permis aux pays candidats d'intégrer progressivement cinquante ans d'acquis communautaire. Ces négociations ont pu s'ouvrir dès que le pays candidat satisfaisait au critère politique de Copenhague.
Les négociations d'adhésion à l'Union européenne
Le Conseil européen de Luxembourg en 1997 a marqué le début du processus de négociation. Un cadre politique, institutionnel et budgétaire, adopté sous le nom d'Agenda 2000, a permis d'élaborer pour chaque pays candidat une stratégie de pré-adhésion en y intégrant des partenariats pour leur adhésion et leur participation aux programmes communautaires.
Les négociations d'adhésions à l'Union européenne se sont ouvertes en deux vagues successives. Les Etats membres ont décidé en mars 1998 l'ouverture des négociations d'adhésion avec les six pays jugés les plus avancés dans le respect des critères de Copenhague: Chypre, Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovénie. Le Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999 a décidé d'ouvrir les négociations avec les six pays candidats (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie) qui n'avaient pas été retenus.
Le Conseil européen de Copenhague en 2002 a envisagé pour 2007 l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. La Croatie pourrait rejoindre l'Union européenne la même année.
Les négociations d'adhésion se sont articulées autour de la reprise de l'acquis communautaire. Elles avaient pour objet de faire en sorte que les pays candidats aient atteint les capacités administratives et judiciaires suffisantes pour assumer les obligations résultant de leurs adhésions.
Les pays membres de l'Union européenne et le Commissaire européen en charge de l'élargissement, l'allemand Günter Verheugen, ont pris en compte la situation particulière de chaque pays candidat.
Les pays candidats ont demandé des périodes transitoires pour intégrer un demi-siècle de législation européenne. L'octroi de ces périodes de transition devait correspondre à des impératifs économiques et politiques. Ces pays ont encore besoin de temps pour réaliser les investissements nécessaires, notamment dans les domaines de l'environnement, de l'énergie ou des infrastructures. Ils doivent aussi s'assurer du soutien de leur opinion publique au processus d'élargissement.
Pour être acceptées, leurs demandes de dérogations à l'acquis communautaire devaient être limitées dans le temps et dans leur objet, ne pas entraîner de distorsions significatives de concurrence et être accompagnées d'un plan d'action pour l'application de l'acquis.
Les pays candidats ont déposé environ 500 demandes de dérogations, en grande majorité dans les domaines de l'agriculture et de l'environnement. 190 ont été acceptées.
L'Union européenne, quant à elle, a imposé des restrictions temporaires notamment dans le domaine de la libre circulation des travailleurs.
La question centrale des négociations n'était pas l'acceptation de l'acquis mais sa mise en œuvre. Les pays candidats ont dû mettre en place les structures administratives capables d'appliquer les obligations découlant des politiques communes. La transposition de cinquante années d'acquis communautaire, dans une courte période de temps, a été et reste une tâche difficile. A six mois de l'adhésion, la Commission européenne a relevé «les sérieux retards» en la matière. Un filet de sécurité consistant en des garanties juridiques a été prévu au cas où, au jour de l'adhésion, les nouveaux Etats membres ne rempliraient pas leurs obligations.
Les clauses de sauvegarde et de suspension des droits des Etats membres
Les clauses de sauvegarde répondent aux inquiétudes liées aux éventuels chocs économiques et politiques qui pourraient accompagner l'élargissement. Le Conseil européen de Bruxelles de novembre 2002 a inclus dans les Traités d'adhésion une clause générale de sauvegarde économique et deux clauses de sauvegarde concernant le fonctionnement du marché intérieur et le domaine de la justice et des affaires intérieures.
La clause de sauvegarde générale peut être invoquée par les membres actuels et les nouveaux membres. En cas de graves difficultés économiques dans un secteur ou une région, des mesures de protection, dérogatoires au droit communautaire, pourraient être prises. Il pourrait s'agir, par exemple, de restrictions dans le domaine de la liberté de circulation si les taux de chômage augmentent fortement.
La clause de sauvegarde «Marché intérieur» concerne les activités économiques ayant un effet transfrontalier. Le non-respect par un nouvel Etat membre de ses engagements (quotas de production en matière agricole, suppression des aides, sécurité sanitaire...) provoquant ou risquant de provoquer un dysfonctionnement grave du marché intérieur pourraient entraîner en retour des contre-mesures. Elles devront perturber le moins possible le marché intérieur et être proportionnées au dysfonctionnement en cause.
La clause de sauvegarde «Justice et affaires intérieures» pourra se déclencher à l'initiative des Etats membres ou de la Commission européenne si celle-ci constatait de graves manquements ou un risque imminent de graves manquements aux accords sur la coopération judiciaire et policière, le franchissement des frontières, l'asile et l'immigration. Un ou plusieurs Etats membres pourraient, par exemple, réinstaurer un contrôle à leurs frontières avec le nouvel Etat membre en question.
Les deux clauses spéciales peuvent être invoquées par les membres actuels à l'encontre des nouveaux membres sur la base d'un risque imminent, sans qu'un dysfonctionnement politique ou économique soit constaté.
Les trois mesures de sauvegarde pourront être prises au moins jusqu'au 1er mai 2007 à l'égard des 10 nouveaux membres de l'Union européenne.
Enfin, une clause de suspension des droits des Etats membres a été introduite par le traité d'Amsterdam de 1997. En cas de violation grave et persistante par un Etat membre des principes sur lesquels est fondée l'Union européenne (liberté, démocratie, respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales), celui-ci pourra voir certains de ses droits suspendus (par exemple son droit de vote au Conseil) tandis que ses obligations à l'égard de l'Union européenne demeureront contraignantes.
Ces différentes mesures sont des garanties apportées à tous les pays membres de l'Union européenne pour que les nouveaux Etats membres poursuivent leurs efforts après leur adhésion et assument leurs nouvelles obligations.
L'unité du projet européen justifiait la concomitance entre l'approfondissement politique et l'élargissement géographique de l'Union européenne. Cette simultanéité est bienvenue car elle met sur un pied d'égalité, membres fondateurs et nouveaux membres de l'Union européenne au moment où l'Europe se réunit.
Cette illustre correspondance doit permettre aux pays européens de définir ensemble leur destinée commune. Il est d'ailleurs essentiel de rappeler qu'à chaque élargissement, la coïncidence entre élargissement géographique et approfondissement politique a permis aux «anciens membres» de prendre la mesure de leur leadership en proposant de nouvelles coopérations aux nouveaux membres.
Première Partie L'approfondissement politique de l'Union européenne
L'intégration européenne est plus aboutie dans certains domaines que dans d'autres ce qui explique sa structure complexe. Cette organisation n'est pas satisfaisante car de sa complexité résultent des dysfonctionnements et un manque d'enthousiasme et de compréhension des Européens. Pour répondre à ces défauts et ces critiques, une Convention pour l'avenir de l'Europe a été chargée d'élaborer une Constitution européenne dont l'objet était de démocratiser le fonctionnement des institutions et de rendre plus efficace l'action de l'Union européenne.
Titre I Etat des lieux de la construction européenne
La Constitution de la Vème République a été adoptée en 1958, un an après les traités de Rome fondant la Communauté économique européenne. La France gaullienne s'est engagée dans l'aventure européenne avec l'Allemagne, l'Italie et le Benelux. Le Royaume Uni, l'Irlande et le Danemark en 1972, puis la Grèce en 1981, l'Espagne et le Portugal en 1985, la Suède, la Finlande et l'Autriche en 1994 se sont associés au projet européen. Le 1er mai 2004, dix nouveaux pays ont rejoint l'Union européenne (Chypre, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie et la Slovénie), qui compte ainsi 25 membres. La Bulgarie, la Roumanie et, peut-être, la Croatie devraient rejoindre l'Union européenne en 2007. L'entrée de la Turquie n'a pas été, pour l'heure, décidée ni celle des autres pays des Balkans.
L'Union européenne est un regroupement d'Etats. L'Union actuelle est plus qu'une confédération et moins qu'une fédération. Elle présente la forme d'une Fédération d'Etats-nations. Sur la base d'un partage de souveraineté consenti par les Etats membres, cette organisation internationale développe un processus d'intégration progressive. Tous les Etats membres ont accepté de mettre en commun une part de leur souveraineté.
Cette Union des peuples et des Etats européens, fondée sur le droit, est totalement originale.
La Communauté européenne confie au droit un rôle d'intégration mais la volonté politique est la condition nécessaire à toute coopération européenne. Les Etats membres se sont toujours fixés de nouveaux objectifs. Ils n'ont cessé d'élargir les compétences de la Communauté dans trois directions :
-l'économie,
-la justice, la sécurité et le respect des droits de l'homme,
-la politique étrangère et de défense.
Les Etats membres se sont fixés ces objectifs communs dans les Traités de Rome en 1957, de Maastricht en 1991 et d'Amsterdam en 1997. Le Traité de Rome organise le marché commun et prévoit des politiques communes. Le Traité de Maastricht avait pour objectif la monnaie unique et la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Le Traité d'Amsterdam permet notamment une coopération renforcée entre les Etats désireux d'aller plus avant dans la coopération.
Les objectifs économiques ont été réalisés. Le marché commun a conduit à la libération des échanges entre Etats membres, à l'élaboration de politiques communes et au rapprochement des législations nationales. L'Union économique et monétaire (UEM) a crée une monnaie unique pour tous les Etats membres, à l'exception du Royaume Uni, de la Suède et du Danemark.
Les objectifs politiques concernent la justice, la sécurité et le respect des droits de l'homme, la politique étrangère et de sécurité. Dans ces domaines, les progrès sont beaucoup plus restreints.
Pour atteindre ces objectifs ambitieux, les gouvernements des Etats membres se sont retrouvés régulièrement et ont confié à des institutions le soin de coordonner leur action et de veiller à l'application du droit communautaire.
Les institutions européennes
La légitimité des institutions de l'Union européenne est incarnée par le Parlement européen qui est élu au suffrage universel et le Conseil formé par les représentants des Gouvernements nationaux.
La Commission européenne repose sur ces deux légitimités puisque ses membres sont choisis par le Conseil en accord avec le Parlement européen. Son action est de nature administrative et sa raison d'être est d'assurer la continuité de la coopération entre les Etats membres.
Au sommet de l'édifice, le Conseil européen des Chefs d'Etat et de Gouvernement est l'organe d'impulsion et d'orientation politique. Il se réunit tous les 2 mois environ.
Le Conseil des ministres est l'équivalent d'une Chambre des Etats. Il prend les décisions et peut siéger aussi longtemps que nécessaire.
Le Conseil est présidé à tour de rôle, tous les six mois (au 1er janvier et au 1er juillet), par le représentant de l'Etat membre qui assure la Présidence de l'Union européenne.
Il dispose seul du pouvoir de décision mais il partage le pouvoir budgétaire et le pouvoir législatif avec le Parlement européen. Il prend des décisions soit à la majorité qualifiée soit à l'unanimité des Etats membres. Dans la plupart des cas, il statue à la majorité qualifiée. C'est à l'unanimité qu'il statue dans les domaines jugés les plus sensibles pour la souveraineté des Etats (questions institutionnelles, fiscalité, liberté de circulation des personnes).
Les Etats membres reçoivent un nombre de voix, qui varie selon leur poids respectif dans la Communauté. La répartition des 345 voix du Conseil est fonction de la population des Etats membres. Le Traité de Nice a déterminé la pondération des voix au Conseil à partir du 1er janvier 2005 : Allemagne, Royaume Uni, France, Italie 29 voix, Espagne et Pologne 27 voix, Roumanie 14 voix, Pays Bas 13 voix, Grèce, Belgique, Portugal, République tchèque et Hongrie 12 voix, Suède, Autriche et Bulgarie 10 voix, Danemark, Finlande, Irlande, Slovaquie et Lituanie 7 voix, Luxembourg, Lettonie, Slovénie, Estonie et Chypre 4 voix et Malte 3 voix.
Le Traité de Nice favorise l'Espagne et la Pologne par rapport à l'Allemagne, au Royaume Uni, à la France et à l'Italie. Cette répartition des voix est actuellement l'objet de critiques. Ce système est porteur de minorités de blocages, qui ne permettront pas de gérer de façon dynamique l'Union européenne à 25.
Le Parlement européen, élu au suffrage universel direct, est la Chambre des peuples.
Il est composé de 732 députés, élus pour 5 ans. Ils siègent à la fois à Strasbourg et à Bruxelles. Ce double siège est l'objet de vives controverses.
L'essentiel du travail du Parlement s'effectue au sein de commissions parlementaires. Le Parlement européen adopte des résolutions dans de nombreux domaines et formule des avis sur les propositions d'actes que lui transmettent le Conseil ou la Commission. Il contrôle la Commission européenne et peut la renverser.
Le Parlement contrôle les travaux de la Commission européenne et du Conseil des ministres. Il rejette ou arrête une partie du budget. Depuis 1986 et 1992, son rôle s'est accru en matière législative. Une procédure de codécision avec le Conseil dans certains domaines, notamment budgétaire, a été introduite.
Les membres du Parlement européen ne siègent pas en groupes nationaux, mais en groupes politiques européens qui réunissent les grands partis politiques des Etats membres.
Depuis 1999, le Parlement était dominé par une coalition de droite. Le Parti populaire européen (démocrates-chrétiens) et démocrates européens (PPDE-DE) est le premier parti avec 232 sièges. Il est suivi par le Parti des socialistes européens (PSE) avec 175 sièges puis par le Parti européen des libéraux, démocrates et réformateurs (ELDR) (52 sièges), la Gauche unitaire européenne /Gauche verte nordique (49 sièges), Verts/Alliance libre européenne (44 sièges) et l'Union pour l'Europe des Nations (23 sièges).
Aux élections européennes de juin 2004, les peuples des 25 Etats membres ont désigné 732 députés au Parlement européen. Le Parti populaire européen (démocrates-chrétiens) et démocrates européens (PPDE-DE) reste le premier parti du Parlement européen avec 278 sièges. En deuxième position arrive le groupe du parti des socialistes européens (PSE) avec 199 sièges, ensuite vient le Parti européen des libéraux, démocrates et réformateurs (ELDR) avec 67 sièges.
La répartition des sièges au Parlement européen en fonction de la population des Etats membres illustre le poids relatif des pays les plus peuplés. L'Allemagne a 99 députés européens, le Royaume-Uni, la France et l'Italie 78, l'Espagne et la Pologne 54, la Roumanie 36 (en 2009), les Pays Bas 27, la Grèce, le Portugal, la Belgique, la Hongrie et la Tchéquie 24, la Suède 19, la Bulgarie (en 2009) et l'Autriche 18, la Slovaquie, la Finlande et le Danemark 14, l'Irlande et la Lituanie 13, la Lettonie 9, la Slovénie 7, le Luxembourg, l'Estonie et Chypre 6, Malte 5.
La Commission européenne a un rôle d'impulsion, d'exécution et de contrôle. Organe exécutif de l'Union européenne, elle adresse des propositions au Conseil et au Parlement européen. Son influence est néanmoins plus technique que politique. Elle propose des programmes d'action et adopte les décisions réglementaires ou individuelles nécessaires à l'exécution des Traités. Elle est chargée de l'exécution du budget.
Gardienne des Traités, elle peut être saisie de plaintes et possède des pouvoirs d'investigation. Elle peut poursuivre le Conseil et les Etats membres contrevenants aux règles communautaires et sanctionner les entreprises qui ont violé le droit de la concurrence.
Les commissaires européens sont nommés pour cinq ans d'un commun accord par les Etats membres. Chaque Etat membre dispose d'un commissaire, à l'exception des grands Etats qui en ont deux (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne). Si les Etats membres choisissent librement les commissaires de leur nationalité, ces derniers ne représentent pas leur pays. Ils doivent défendre l'intérêt communautaire.
Le Président et les membres de la Commission européenne sont nommés par le Conseil après avoir obtenu un «vote de confiance» du Parlement européen. La Commission européenne est donc responsable, devant le Parlement européen, élu au suffrage universel.
En 1999, la Commission européenne, présidée par le Luxembourgeois Jacques Santer, a été contrainte à la démission par le Parlement européen pour des rumeurs de malversations et pour son incapacité à gérer la crise de la «vache folle».
Dirigée par Romano Prodi, la Commission européenne va être renouvelée à la fin de l'année 2004 à la suite des élections européennes. Aux termes du traité de Nice, les Commissaires européens seront au nombre de 25, soit un par Etat membre. S'ils sont supposés incarner l'intérêt général européen, ils défendent trop souvent les intérêts particuliers de leur Etat d'origine. Cet état de fait permet de supposer que les dix nouveaux membres choisiront leur Commissaire pour qu'il défende avant tout leurs intérêts.
La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) et la Cour des comptes européenne sont des institutions de contrôle de l'application des textes communautaires.
La Cour des Comptes contrôle les opérations d'exécutions du budget de la Commission européenne. Elle établit chaque année un rapport présentant des observations, des avis et des recommandations sur l'utilisation des fonds communautaires.
La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE), qui siège à Luxembourg, a pour mission d'assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application des Traités et de leurs actes d'application. La CJCE produit une grande partie du droit communautaire et peut sanctionner les Etats membres ou les institutions européennes.
Les décisions de la CJCE ont consacré à multiples reprises la primauté de ce nouvel ordre juridique. L'interprétation extensive du droit communautaire par le juge communautaire a renforcé l'emprise de la Communauté. Cette extension des compétences de l'Union européenne est, au demeurant, peu encadrée malgré le principe de subsidiarité et le principe de proportionnalité.
Le principe de subsidiarité a pour objet de régler la répartition des compétences entre la Communauté européenne et les Etats membres. Des compétences exclusives ont été déterminées et d'autres ont été partagées entre les Etats membres et la Communauté.
Quant au principe de proportionnalité, il préconise que pour toute action de la Communauté les moyens apportés soient proportionnels aux buts recherchés. La CJCE veille à ce que les institutions ne portent pas atteinte inutilement aux droits et libertés des destinataires du droit communautaires, principalement les opérateurs économiques et les travailleurs.
L'accélération de la coopération entre les Etats membres au sein du Conseil conduit à un élargissement des pouvoirs de la Commission européenne et au renforcement de son contrôle par le Parlement européen.
L'action des institutions européennes repose sur trois piliers et quatre Traités.
L'action de l'Union européenne repose sur trois piliers thématiques où la prise de décision est différente en fonction des logiques fédérales et confédérales.
D'inspiration fédérale, le premier pilier est le pilier du droit communautaire dit droit supranational. Le droit communautaire comprend les règles relatives aux institutions ainsi que le droit des activités économiques exercées dans le marché unique. Il inclut le droit du marché commun (droit de la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux ainsi que le droit de la concurrence) et des politiques communes (agriculture et pêche, transports, commerce extérieur et depuis 1999 asile, immigration et entraide judiciaire en matière civile).
Le Conseil vote les décisions à la majorité qualifiée. Le Parlement européen dispose d'un pouvoir de codécision avec le Conseil. Toutes les décisions et tous les actes sont soumis au contrôle de la Cour de Justice.
Le droit communautaire s'applique directement sur le territoire des Etats membres et prime les lois nationales.
Dans le deuxième et le troisième pilier, les Etats membres coopèrent sur la base du droit international public. Le respect du principe de la souveraineté des Etats implique le recours à l'unanimité pour l'adoption des décisions.
Le deuxième pilier du droit de l'Union européenne est constitué par la politique extérieure et de sécurité.
Le troisième pilier englobe la coopération policière et judiciaire pour les affaires pénales. Le but du 3éme pilier est de créer un espace de sécurité, de justice et de liberté régi par des règles harmonisées.
La distinction entre le droit communautaire (1er pilier) et le droit d'origine intergouvernementale (2ème et 3ème pilier) est importante. La droit communautaire implique la plupart du temps passage à la majorité qualifiée dans la prise de décision et le contrôle de la Cour européenne de Justice de la Communauté européenne.
Le droit d'origine intergouvernementale ne vise pas à élaborer des règles juridiques mais à harmoniser la position des Etats membres.
Le budget communautaire
Avec un budget de prés de 100 milliards d'euros par an, la Communauté dispose de ressources permettant de mettre en œuvre des politiques de solidarité.
Un budget précise les choix et les orientations politiques. En 2003, 45% des dépenses de la Communauté étaient affectées à la politique agricole commune (45 milliards d'euros) et 34% des dépenses ont financé la cohésion économique et sociale (34 milliards d'euros). 7 milliards d'euros étaient alloués aux politiques internes et 8 milliards d'euros étaient attribués aux actions extérieures. Enfin, 5 milliards d'euros étaient nécessaires au fonctionnement des institutions.
Le budget de l'Union européenne est alimenté par différents types de ressources dont le total ne peut excéder 1,24% du revenu national brut (RNB) global des Etats membres.
Les prélèvements agricoles perçus dans le cadre des échanges agricoles avec les pays tiers représentaient 1,5% du total des recettes en 2003 soit 1,4 milliards d'euros.
Les droits de douane prélevés dans le cadre des échanges avec les pays extérieurs à l'Union européenne équivalaient à 11% du budget communautaire en 2003 soit 11 milliards d'euros.
En 2003, les recettes provenant de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) perçue dans les Etats membres ont atteint 25% du budget communautaire soit 24 milliards d'euros.
La «recette PNB», qui consiste en un impôt sur le revenu de chaque pays en proportion de leur part respective dans le PNB communautaire, couvre la différence entre les autres recettes et les dépenses de la Communauté. Elle représentait 61% du budget communautaire en 2003 soit 59 milliards d'euros.
Les bénéficiaires nets sont les Etats membres qui reçoivent plus qu'ils ne versent au budget de la Communauté . Pour la période 1999-2001, les bénéficiaires nets étaient, dans l'ordre décroissant, l'Espagne, la Grèce, le Portugal, l'Irlande, le Royaume-Uni. A l'inverse, les contributeurs nets versent plus qu'ils ne reçoivent. Pour la période 1999-2001, l'Allemagne, les Pays Bas, la France, l'Italie, la Suède, la Belgique, l'Autriche, le Danemark, la Finlande, le Luxembourg ont été des contributeurs nets au budget communautaire.
En 2003, la France était le deuxième pays contributeur après l'Allemagne avec une participation de près de 17,3% au budget communautaire. Avec l'élargissement, elle va recevoir encore moins que ce qu'elle finance.
Certains contributeurs nets au budget européen (Allemagne, Pays-Bas, Suède) remettent en question le financement de certaines politiques trop onéreuses à leurs yeux, en particulier la politique agricole commune et les fonds d'aides au développement pour la cohésion économique et sociale.
Le budget communautaire révèle les contradictions entre l'intérêt communautaire et l'intérêt des Etats membres.
Les dépenses sont arrêtées par codécision du Conseil et du Parlement européen sur proposition de la Commission tandis que les recettes, qui proviennent en grande partie des cotisations nationales, sont votées par les Parlements nationaux.
Avec la forte diminution des recettes propres de l'Union européenne au profit des cotisations des Etats, les Etats membres attendent un retour direct sur leurs investissements alors que l'intérêt communautaire consiste à ce que les bénéfices des uns profitent aussi aux autres.
A ce malaise s'ajoute l'incohérence de la correction britannique. Devant les pressantes demandes du gouvernement conservateur de Margaret Thatcher, les Etats membres ont accepté, en 1984, d'introduire une compensation financière parce que le Royaume-Uni recevait moins que les autres au titre de la politique agricole commune (PAC). Aujourd'hui encore, ils doivent rembourser les deux tiers du déséquilibre budgétaire communautaire du Royaume-Uni. Cette compensation est financée par les Etats membres en proportion de leur part dans le PNB. La France est le premier contributeur. Pour la période 1995-2001 elle a financé, chaque année, 800 millions d'euros de la compensation britannique. Ainsi le Royaume-Uni participe à hauteur de 13,8% au financement de l'Union pour une part dans le PNB communautaire de 19%.
Enfin, les fonds mis à disposition des politiques communautaires sont rarement utilisés dans leur totalité.
Une telle gestion des fonds communautaires n'est pas satisfaisante mais il convient de noter que la Convention européenne a prudemment évité d'aborder les questions budgétaires.
Le budget communautaire identifie les ambitions européennes. Les priorités budgétaires accordées à la sécurité alimentaire et à l'aménagement du territoire révèlent que l'Union européenne n'est pas seulement cette Europe libérale que certains dénoncent ou que d'autres appellent de leurs vœux mais qu'elle est aussi une Communauté développant la solidarité et la cohésion sociale.
Cette solidarité financière est cependant menacée au moment où l'Europe s'élargit à des pays plus pauvres. La volonté exprimée par six pays de l'Union européenne, dont la France et l'Allemagne, de plafonner à 1% du PNB européen le budget de l'Europe revient à réduire la solidarité entre pays européens. Cette proposition risque d'avoir un impact sur la politique de cohésion même si la politique agricole commune est protégée.
A la veille de négociations sur le budget de l'Union européenne pour la période 2007–2013, elle permet toutefois de rappeler aux autres pays membres que la France et l'Allemagne contribuent à plus de 40% du budget communautaire. La détermination du futur cadre financier de l'Union suscite déjà des oppositions entre les pays riches et ceux qui le sont moins. Il sera impératif de les surmonter car les perspectives financières doivent être adoptées à l'unanimité des 25.
L'introduction d'un impôt européen pourrait empêcher à l'avenir de telles confrontations mais cette idée ne suscite pas l'enthousiasme.
Pour le moment, le seul point de convergence réside dans la volonté des pays membres de réduire les perspectives financières sur une période quinquennale, ce qui permettrait d'aligner le budget communautaire sur la durée des mandats respectifs de la Commission européenne et du Parlement.
Titre II Les changements conventionnels
Les Traités de Rome, de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice constituent les étapes d'un demi-siècle de construction européenne. Cette organisation basée sur une accumulation de textes n'est pas satisfaisante car il en résulte une complexité qui ne permet pas aux Européens de se sentir concerné par l'aventure européenne. Pour rendre compréhensible le projet européen, il est temps que les Etats membres se dotent d'une Constitution lisible par tous les citoyens européens.
La complexité du fonctionnement des institutions semble toutefois inhérente à la construction européenne qui est marquée par la contradiction entre une logique fédérale et une logique confédérale.
La tension entre le pouvoir souverain des Etats membres et le pouvoir délégué par ces Etats aux institutions communautaires est à l'origine de la confusion. Plus la construction européenne avance, plus les logiques fédérales et confédérales s'entremêlent.
L'euro, la monnaie unique, est dans nos porte-monnaie alors que les structures politiques et démocratiques restent à mettre en place pour gérer convenablement l'économie de 25 pays. De même, la Commission européenne est compétente pour l'aide humanitaire ou l'aide au développement tandis que les questions de politique étrangère et de sécurité sont du ressort du Conseil.
Ces confusions sont à l'origine des reproches d'opacité des décisions et de déficit démocratique adressés aux institutions européennes.
Le déficit démocratique vient du décalage entre le pouvoir donné aux institutions communautaires et l'exercice de ce pouvoir par ces institutions.
La répartition des compétences entre les Etats et la Communauté n'a pas été clairement définie. Les responsabilités sont très partagées entre les gouvernements des Etats membres siégeant au Conseil, organe étatique, la Commission, le Parlement européen et la Cour de justice, organes supranationaux.
La Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) défend le caractère supranational de la Communauté mais la suprématie de la logique supranationale sur la logique interétatique n'est pas organisée par les traités. Ceux-ci donnent la suprématie au Conseil qui représente la logique interétatique.
Il est d'autant plus difficile de savoir qui est à l'origine de telles ou telles décisions que les règles communautaires sont trop souvent inexpliquées et peu défendues.
Enfin, les gouvernements des Etats membres adoptent les décisions communautaires sans que les Parlements nationaux aient véritablement la capacité de participer à la prise de décision. La participation et le contrôle des Parlements nationaux et des citoyens ne sont pas à la hauteur des ambitions démocratiques de la Communauté.
Le principal défi de l'Union européenne à 25 Etats membres est celui de la prise de décision au sein du Conseil. Comment un Conseil européen avec 25 chefs d'Etat et de gouvernement pourra-t-il parvenir à concilier des intérêts différents pour adopter des décisions et agir dans l'intérêt communautaire ?
Comment peut-on éviter que l'Union européenne ne devienne définitivement opaque, que les négociations aboutissent à des compromis peu efficaces, voire même à l'absence de compromis ?
Avec la prise de décision à l'unanimité, l'Union européenne ne pourra exister en matière politique que si ses 25 Etats membres sont d'accord. C'est évidement irréaliste. L'extension de la majorité qualifiée, qui peut être considérée comme un transfert de souveraineté, est donc une priorité.
Simplifications et adaptations sont nécessaires pour faire face aux enjeux de demain car les Etats membres ne peuvent pas aller trop loin dans la logique d'intégration. Les gouvernements et les populations ne sont pas prêts à accepter un Etat fédéral européen, qui remplacerait les anciens Etats-nations. L'intégration européenne doit permettre le maintien des Etats-nations dans une Fédération démocratique et unie d'Etats et de citoyens.
Une Communauté européenne à 25 Etats membres pourrait également permettre aux Etats membres qui le souhaitent de poursuivre l'approfondissement de la construction européenne. Les six Etats membres fondateurs pourraient alors constituer des coopérations plus restreintes en particulier dans les domaines militaires et diplomatiques.
La constitution de tels noyaux durs se heurte néanmoins aux règles institutionnelles très strictes présidant à l'organisation de l'Union européenne et peut apparaître comme un anachronisme provocateur au moment où l'Europe se réunit.
De la Convention à la Constitution
Après le Traité de Nice considéré comme un compromis décevant au regard des défis de l'élargissement, l'ambition est de simplifier et d'adapter les institutions européennes pour rendre l'Union élargie plus transparente, plus démocratique et plus gouvernable. En décembre 2001, le Conseil européen de Laeken a confié l'élaboration d'un projet de Constitution de l'Union à la Convention sur l'Avenir de l'Union européenne, puis à la Conférence intergouvernementale (CIG).
La Convention sur l'Avenir de l'Union européenne: le projet de Constitution européenne.
Les pays membres de l'Union européenne ont mis en place en février 2002, pour une durée d'un an et demi, une Convention sur l'avenir de l'Europe, dont la mission était de préparer un projet de Constitution pour l'Europe. La Convention devait synthétiser les différents traités (Traité de Rome, Maastricht, Amsterdam) et préparer les institutions de l'Union européenne dans la perspective de l'élargissement. Elle a fait des propositions pour réformer les institutions, mieux définir les domaines de compétences relevant de l'Union européenne ou des Etats membres et pour mettre en forme l'ambition européenne.
Composée de représentants des Etats membres, des pays adhérents, des institutions communautaires et de la société civile, la Convention pour l'Avenir de l'Europe était présidée par Valéry Giscard d'Estaing. Celui-ci avait pour mission de mener les débats et de rechercher un consensus, une décision étant réputée adoptée dès lors qu'elle ne se heurtait à aucune opposition. Cette technique a permis de clarifier la répartition des compétences entre l'Union européenne, les Etats membres et les régions et de simplifier les textes législatifs et surtout les traités.
Les travaux ont recherché un équilibre entre les demandes des Etats membres (petits et grands Etats) et entre les institutions (Commission européenne, Parlement européen, Conseil des ministres des Etats membres) :
Trois clivages principaux sont apparus lors des discussions :
un clivage entre «petits» et «grands Etats»,
un clivage entre les partisans d'une Europe des Nations et les partisans d'une Europe fédérale.
un clivage entre partisans d'une zone de libre échange économique, position défendue par les Anglais et partisans d'une intégration politique plus poussée, dont les tenants sont les Français et les Allemands.
Le projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe et ses 450 millions d'habitants a été présenté le 13 juin 2003 lors du Conseil européen de Thessalonique. Ce projet constitutionnel rassemble en un seul texte, simple et lisible, les divers traités qui organisent le fonctionnement de l'Union européenne. Il tente d'adapter les institutions de l'Union européenne aux nouvelles conditions créées par l'élargissement afin d'éviter les risques de paralysie dans une «Europe à 25» et sans doute à plus de 30 dans les années à venir.
Le projet comporte un préambule et quatre parties qui unifient les traités existants.
- 1ère partie : les objectifs, les compétences et les institutions de l'Union.
- 2e partie : la Charte des droits fondamentaux.
- 3e partie : les politiques de l'Union européenne.
- 4e partie : dispositions générales et finales.
L'équilibre entre la dimension fédérale, incarnée par la Commission européenne et le Parlement européen et la dimension intergouvernementale, représentée par le Conseil européen et le Conseil des ministres a été préservé. La dimension libérale du projet économique européen est atténuée par la consécration de la dimension sociale et politique de l'Union européenne avec notamment l'intégration de la Charte des droits fondamentaux.
Le projet de Constitution propose de renforcer le pouvoir et l'autorité des institutions de l'Union européenne. Il n'a pas modifié l'équilibre institutionnel. Aucune des institutions européennes n'a été privilégiée, même si elles ont toutes été renforcées.
Le Conseil européen des chefs d'Etats ou de gouvernements serait doté d'un Président élu à la majorité qualifiée pour deux ans et demi, ce qui mettrait fin à l'actuelle présidence tournante. Cette stabilité permettrait de donner un visage à l'Europe. Le Président du Conseil serait chargé de conduire et de préparer les Sommets européens. Il assurerait la représentation de l'Union européenne sur la scène mondiale.
Un Ministre européen des affaires étrangères conduirait la politique étrangère et de sécurité commune définie par le Conseil et les actions extérieures de l'Union européenne (aide au développement et négociation commerciale) menées par la Commission européenne. Nommé par le Conseil européen, il aurait le titre de vice-Président de la Commission européenne.
La Commission européenne serait ramenée à 15 membres possédant le droit de vote. Des commissaires sans droit de vote seraient nommés pour que toutes les nationalités soient représentées. Le président de la Commission européenne serait élu par le Parlement européen, sur proposition du Conseil européen.
Le Parlement européen, dont le rôle serait renforcé, bénéficierait de l'extension du système de codécision avec le Conseil en matière législative et budgétaire. Le projet prévoit en outre une révision de la répartition des sièges entre pays pour les élections de 2009.
L'interprétation de la subsidiarité pour une répartition légitime et efficace du pouvoir a fait l'objet de longs et houleux débats. Les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Europe ont toutefois clarifié la répartition des compétences de l'Union européenne et des Etats membres. Des compétences exclusives, des compétences partagées, des compétences d'appuis ont été déterminées à la place des trois piliers .
Le rôle des Parlements nationaux serait renforcé en matière de contrôle du partage des compétences entre l'Union européenne et les Etats membres. Les Parlements nationaux pourraient adresser un avis sur toutes les propositions législatives de la Commission européenne s'ils estiment que le principe de subsidiarité n'est pas respecté. Ils pourraient saisir de tout acte législatif la Cour de Justice (CJCE) afin que celle-ci se prononce sur le respect du principe de subsidiarité.
Le projet donne en outre le dernier mot au Parlement européen dans la procédure pour adopter le budget de l'Union européenne.
Le projet de Constitution assouplit les règles de procédures de décisions au Conseil. Pour éviter la paralysie des institutions, il étend le champ d'application de la majorité qualifiée à une trentaine de domaines d'actions jusque-là soumises à la règle de l'unanimité : politique de l'asile et certaines dispositions de la politique de l'immigration, contrôle des frontières, coopération judiciaire en matière pénale, modalités des ressources propres, libre circulation des travailleurs, certaines dispositions de la sécurité sociale, lutte contre la fraude fiscale, culture, protection civile, nouvelles missions de la Banque centrale européenne, propriété intellectuelle (sauf le régime linguistique).
La règle de l'unanimité continuerait de s'appliquer dans les domaines de la fiscalité et pour la plupart des questions de politique étrangère. Les progrès sont limités en matière sociale, de coopération policière opérationnelle, de coordination des politiques économiques et budgétaires ou d'harmonisation de la fiscalité.
La recherche de l'égalité entre les grands pays et les petits pays pose problème. Quatre Etats membres (Allemagne, France, Royaume-Uni et Italie) représentent plus de la moitié de la population de l'Union élargie.
Le Traité de Nice a déterminé le poids politique des Etats membres dans les institutions européennes. Certains pays bénéficient de privilèges dont ils souhaitent le maintien. La Pologne et l'Espagne, pays de moins de 40 millions d'habitants, bénéficient de 27 voix au Conseil européen soit quasiment le même poids que l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l'Italie qui ont 29 voix chacun.
Pour mettre fin à la surreprésentation de la Pologne et de l'Espagne, le projet de Constitution européenne a donné une prime aux Etats les plus peuplés. La majorité qualifiée au Conseil consisterait en la majorité des Etats membres représentant au moins 60% de la population de l'Union européenne.
Le principe de cette double majorité- des Etats et de la population de l'Union, n'était pas accepté par l'Espagne et la Pologne. Quant à la détermination du seuil de la population, elle n'était pas sans poser des conflits d'intérêts entre tous les Etats membres.
Le projet de Constitution ouvre la voie aux coopérations renforcées pour permettre à certains Etats membres d'aller de l'avant dans certains domaines. L'idée est qu'aucun Etat membre ne peut être contraint d'aller plus loin qu'il ne peut et ne le veut, mais celui qui ne veut pas continuer d'avancer ne doit pas empêcher les autres de le faire. Moyennant l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée, un tiers des Etats membres au minimum pourrait former un cercle avancé pour mener une coopération renforcée dans tel ou tel domaine. Il convient de noter que, dans le projet de Constitution, la Commission européenne et le Parlement européen pourraient s'opposer à une telle initiative.
Le Préambule du projet de Constitution européenne fait référence «aux héritages culturels, religieux et humanistes de l'Europe, dont les valeurs, toujours présentes dans son patrimoine, ont ancré dans la vie de la société le rôle central de la personne humaine et de ses droits inviolables et inaliénables». Les Etats membres ne se sont pas accordés pour inclure une référence aux racines chrétiennes de l'Europe, la France et les pays nordiques ayant fermement défendu le principe de la laïcité.
L'Union européenne se voit reconnaître la personnalité juridique. Plus qu'une nouveauté, il s'agit d'une clarification et d'une confirmation. Elle avait déjà la capacité de conclure des accords avec un ou plusieurs Etats ou organisations internationales. Dotée de la personnalité juridique, elle peut signer des traités mais surtout voir engager sa propre responsabilité juridique.
L'intégration dans la Constitution européenne de la Charte européenne des droits de l'homme, adoptée par le Traité d'Amsterdam en 1997, confère à ce texte une valeur juridique contraignante. La vocation politique et sociale de l'Union européenne, à l'origine communauté économique, est ainsi consacrée.
Les Conventionnels ont inclus dans leur projet une clause de solidarité en cas d'attaque terroriste contre un Etat membre et en cas de catastrophe d'origine naturelle ou humaine. A la demande du pays confronté à de telles situations, l'Union européenne pourrait mobiliser tous les moyens à sa disposition pour protéger la population et les institutions de l'Etat membre concerné.
Enfin, le projet prévoit la possibilité pour un Etat membre de quitter l'Union européenne.
Le projet de Constitution est un compromis positif qui ne change pas la nature de l'Union européenne. Il représente un symbole politique fort. Il maintient l'équilibre entre les logiques fédérale et confédérale et contient l'antagonisme entre petits et grands Etats.
L'attribution de la personnalité juridique à l'Union européenne, l'extension du champ de la majorité qualifiée lors de la prise de décision au Conseil et le pouvoir accru donné au Parlement européen participent de la logique fédérale. L'Union européenne reste fondée sur un accord unanime entre Etats membres. Les compétences de l'Union européenne sont conférées par les Etats membres qui continuent à prendre des actes de transposition. Enfin, la possibilité de se retirer de l'Union européenne rappelle que les Etats sont toujours souverains et libres de choisir ou non davantage d'intégration européenne.
Le projet a produit une synthèse qui est loin d'être une rupture. Certains dénoncent une Constitution d'inspiration britannique offrant la part du lion aux Etats. D'autres au contraire y voient un pas de plus vers le fédéralisme. Fédéraliste et souverainiste sont déçus, ce qui aurait tendance à prouver que l'équilibre obtenu est bon.
Le Parlement européen a rendu un avis favorable au projet de Constitution qui, dans ses grandes lignes, est conforme au projet d'organisation institutionnelle de l'Union européenne soutenu par la France et l'Allemagne.
Le résultat ne pourra pas être satisfaisant pour ce qui est de la simplification. Les procédures demeurent complexes. C'est, semble-t-il, le prix à payer pour concilier les deux logiques confédérales et fédérales et assurer la viabilité d'une Fédération d'Etats-nations.
Bien que tous ces progrès aient été obtenus par consensus, un certain nombre de pays ont remis en question l'équilibre atteint avant même la remise du projet au Conseil européen.
La suppression de la présidence tournante tous les six mois et la réduction du nombre de commissaire sont des propositions mal acceptées par les pays les plus petits. La nouvelle pondération des voix au Conseil des Ministres avec le système de double majorité avait rencontré l'opposition farouche de la Pologne et de l'Espagne. Cela a changé avec le départ du Premier ministre espagnol Aznar et du Premier ministre polonais Miller.
Pour refuser un changement des règles du jeu, les pays adhérents ont mis en avant le fait qu'ils viennent de ratifier les Traités d'adhésion, dont le Traité de Nice, mais c'est oublier que la construction européenne est une négociation permanente entre Etats.
La Conférence intergouvernementale sur la Constitution de l'Union européenne
Depuis octobre 2003, sur la base du projet de la Convention sur l'avenir de l'Europe, une Conférence intergouvernementale (CIG), réunissant les Chefs d'Etats et de gouvernements des Vingt-cinq pays membres, a tenté de parvenir à une rédaction définitive de la Constitution européenne. Contrairement au processus de décision de la Convention, les décisions sont prises à l'unanimité des Etats membres ce qui implique impérativement de trouver un compromis.
Les Vingt-cinq pays membres se sont engagés à achever leurs travaux avant les élections européennes de juin 2004. L'Italie, présidente en exercice de l'Union européenne, aurait souhaité que la Constitution soit adoptée lors du sommet européen qui s'est tenu en décembre 2003 à Rome.
Malgré l'aboutissement de la Convention, les Etats membres sont restés sur des positions divergentes.
La France, l'Allemagne, le Benelux, l'Italie et le Royaume-Uni ont refusé toute renégociation des grands équilibres du projet élaboré par la Convention. La Grande Bretagne s'est ralliée à ce projet moyennant quelques aménagements concernant le maintien de la règle de l'unanimité dans les domaines de la fiscalité et de la politique étrangère.
D'autres pays n'ont pas hésité à s'engager dans la surenchère pour obtenir un compromis plus acceptable à leurs yeux. Plusieurs gouvernements, souhaitant réduire le poids des «grands Etats», ont même vivement remis en cause le projet élaboré par la Convention sous la Présidence de Valéry Giscard d'Estaing. En septembre 2003, seize Etats membres et futurs membres de l'Union européenne (Autriche, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Irlande, Portugal, Suède, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Slovaquie et Slovénie) ont dénoncé les adaptations des institutions de l'Union européenne ainsi que les procédures de décision.
Les pays les moins peuplés insistaient sur la nécessité d'un commissaire par pays au nom de l'égalité entre Etats membres. Ils s'opposaient à la création d'une présidence permanente de l'Union pour une durée de deux ans et demi à la place du système de rotation de la présidence du Conseil tous les six mois.
L'Espagne et la Pologne, ces deux pays de 40 millions d'habitants, n'acceptaient pas la nouvelle répartition des voix au Conseil des ministres qui les désavantage par rapport aux dispositions du traité de Nice. En dépit des différences démographiques, Madrid et Varsovie veulent conserver leurs «minorités de blocages» avec leur poids politique de 27 voix contre 29 voix pour les quatre «grands ».
D'autres Etats ont réclamé le maintien du vote à l'unanimité pour le plus grand nombre de questions. Le Royaume Uni, l'Irlande, l'Autriche, le Portugal et la Slovaquie ont contesté l'extension du champ de la majorité qualifiée dans le domaine de la coopération judiciaire et policière. La Suède a demandé des clauses de sauvegarde pour permettre aux Etats membres de conserver au cas par cas un droit de veto.
La création d'un parquet européen n'était pas souhaitée par l'Irlande, la Finlande, le Royaume-Uni et la Slovaquie.
L'Espagne et la Pologne ont demandé, comme l'Italie et l'Irlande, que le Préambule de la Constitution se réfère au christianisme et non à l'«héritage religieux de l'Europe».
Les trois pays du Benelux (Belgique, Pays-Bas, Luxembourg), prêts au compromis, ont tenté de jouer les conciliateurs entre les grands et les petits pays. Ils se sont engagés à défendre le consensus obtenu par la Convention.
A ces oppositions, s'ajoutait le contexte de bras de fer entre la Commission européenne et le Conseil au sujet des déficits publics de l'Allemagne et de la France. Ce climat de division et d'incertitude a pesé sur l'issue de la Conférence intergouvernementale.
Le projet de Constitution n'a pas pu être adopté au Conseil européen de Rome en décembre 2003 faute d'accord sur la prise de décision. L'intransigeance de cinq pays, représentant-il est vrai presque les deux tiers de la population de l'Union européenne à 25, est à l'origine de cet échec. L'Allemagne, la France, la Grande Bretagne d'un côté, la Pologne et l'Espagne de l'autre ne sont pas parvenues à un compromis dont la recherche est pourtant le fondement de l'esprit communautaire.
Il est vrai aussi que la Présidence italienne de l'Union européenne n'a rien fait pour aboutir à un compromis. Elle s'est contentée de noter l'importance des divergences des positions des uns et des autres au lieu de faire des propositions. Se félicitant de cette impasse, Silvio Berlusconi a écourté la Conférence afin de suivre les performances de son club de football. S'agissait-il d'une boutade de la part de l'intéressé ?
Le Conseil européen de Rome des 12 et 13 décembre 2003 s'est donc conclu sur un échec. Cet échec n'est pas une catastrophe, mais il est porteur d'incertitudes.
Vers l'adoption de la Constitution européenne ?
La Présidence irlandaise de l'Union européenne au premier semestre 2004 avait un calendrier de travail chargé. Elle a affiché son ambition de relancer les négociations sur le projet de Constitution de la Convention. L'évolution des positions espagnoles et polonaises a facilité sa mission.
A quatre jours des élections législatives espagnoles, les attentats sanglants de Madrid le 11 mars 2004 ont rappelé aux Espagnols que le chef du gouvernement sortant avait engagé l'Espagne aux côtés des Etats-Unis dans la crise irakienne au printemps 2003 en dépit de l'opposition de 90% des Espagnols. Le changement de gouvernement a facilité la reprise des négociations relatives à la Constitution européenne.
La Pologne, quant à elle, traversait au printemps 2004 une crise politique de grande ampleur. Le Premier ministre socialiste, Miller, a dû démissionner.
Le fort taux d'abstention lors des élections européennes de 2004 a accru le sentiment d'urgence à boucler le chantier constitutionnel. Le Conseil européen des 17 et 18 juin 2004 a été préparé dans des conditions favorables au compromis.
Tous les Etats, y compris l'Espagne et la Pologne, se sont ralliés au système de la double majorité, des Etats et de la population proposé par la Convention. Leurs positions restaient toutefois très éloignés sur les seuils nécessaires à l'adoption des futures décisions car le critère démographique avantage les grands pays tandis que l'autre critère place tous les Etats membres sur un pied d'égalité.
Les pays plutôt petits et moyens (l'Autriche, les pays Baltes, Chypre, le Danemark, la Finlande, la Grèce, Malte et la Suède) souhaitaient imposer une stricte parité pour que le critère démographique ne l'emporte pas sur l'autre critère.
L'Espagne et la Pologne ont demandé des seuils de représentations plus élevés (55% des Etats représentant 65% de la population de l'Union européenne) pour protéger leur souveraineté et garder leur «minorité d'influence».
Les défenseurs du texte de la Convention, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Belgique restaient attachés à une majorité regroupant 50% des Etats membres pesant ensemble 60% de la population.
Une solution a été trouvée dans le cadre d'un compromis global. Les décisions doivent être adoptées à la majorité de 55% des Etats (et 15 au minimum), pesant 65% de la population de l'Union européenne. Divers garde-fous ont été mis en place pour limiter les risques de blocage. Pour satisfaire aux demandes des nouveaux pays membres, un système transitoire a été adopté pour permettre à chaque Etat membre de disposer d'un Commissaire européen avant que la Commission européenne ne sera comprenne quinze Commissaires à l'horizon 2014.
L'équilibre entre le Conseil des ministres et le Parlement européen a été rétabli en matière budgétaire au détriment de ce dernier.
Les désaccords sur l'extension de la majorité qualifiée demeuraient dans les domaines de la politique étrangère et de la défense, de la fiscalité et de la sécurité sociale. Des coopérations renforcées pourront toutefois être organisées en ces matières.
Enfin, la référence explicite à Dieu dans la Préambule de la Constitution, comme le réclamait la Pologne, n'a pas été retenue.
Les ultimes négociations sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe ont renforcé la dimension confédérale au détriment de la dimension fédérale de l'Union européenne.
Tous les Etats membres devront ensuite accepter le Traité établissant une Constitution pour l'Europe soit par référendum soit par la voie parlementaire.
En Allemagne, le recours au référendum est interdit par la Loi fondamentale. Au Royaume-Uni où il n'existe pas de Constitution écrite, le Gouvernement britannique de Tony Blair a fait savoir qu'il organisera un référendum sur la Constitution européenne.
En France, le Traité établissant une Constitution pour l'Europe pourrait être ratifié soit par le Parlement réuni en Congrès à Versailles, soit par référendum. Les abandons de souveraineté devront être inscrits dans le titre XV de la Constitution française qui s'intitule «Des Communautés européennes et de l'Union européenne».
L'entrée en vigueur du nouveau traité pourrait avoir lieu au mieux en 2006 si aucun pays ne s'y oppose. Pour le Président Jacques Chirac, le refus d'un pays ne devrait pas empêcher tous les autres de partager la Constitution européenne. Il a proposé que l'accord de 20 Etats membres sur 25 suffirait à faire entrer en vigueur la Constitution européenne.
En cas d'échec sur l'adoption de la Constitution, il est possible que l'Union européenne implose et se développe à travers de nouvelles formes de partenariats. Si un petit groupe de pays pionniers a toujours été à l'origine des progrès de la construction communautaire, une telle coopération, dans une Europe à plusieurs vitesses, pourrait remettre en cause l'unité et la solidarité européenne. Elle peut, aussi, préfigurer une nouvelle étape de l'intégration européenne. Après les blocages de la Conférence intergouvernementale en 2003, la France et l'Allemagne avait proposé de former un noyau dur pour continuer à avancer vers l'intégration politique.
Deuxième Partie L'élargissement géographique de l'Union européenne
Depuis 1989, les relations entre les Etats membres et les pays candidats ont été caractérisées par les promesses des uns et les efforts des autres. Le Conseil européen de Copenhague en 1993 a ouvert officiellement l'élargissement de l'Union européenne vers l'Est. En 2004, l'Union européenne s'est élargi à 8 pays de l'Est de l'Europe et 2 pays du bassin Méditerranéen. Depuis plus de 10 ans, la perspective de l'adhésion est devenue la priorité des pays candidats qui ont eu à relever un double défi politique et économique. Les efforts qu'ils ont déployés sont impressionnants. Ils sont passés d'une économie planifiée à une économie de marché et d'un système de parti unique à la démocratie pluraliste.
Malgré une période de transition de 15 ans, il existe encore un décalage entre ces pays et les pays membres de l'Union européenne. Or les institutions de l'Union européenne ont été créées pour des pays homogènes ayant les mêmes intérêts.
Au début des années 1990, le Président de la République François Mitterrand avait imaginé une Union à plusieurs cercles, préfigurant les coopérations renforcées que nous connaissons aujourd'hui avec l'euro ou celle que l'Allemagne et la France ont déjà bâti ensemble dans le domaine de la défense. Il avait proposé de regrouper les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) dans une Confédération européenne, distincte au départ de l'Union européenne, afin de leur permettre de se rapprocher progressivement de l'Europe de l'Ouest. Cette proposition visait à éviter les chocs politiques, économiques et sociaux d'une réunification trop rapide. Malgré son aspect réaliste et pragmatique, l'idée de faire une Europe à plusieurs vitesses fut considérée comme inacceptable par les dirigeants des pays de l'Est. La réaction très vive du Président tchèque Vaclav Havel conduisit à écarter ce projet qui, avec le recul du temps, semblait raisonnable.
En décembre 2001 au Conseil européen de Laeken, les pays membres ont accepté le souhait des pays candidats d'intégrer l'Union européenne le 1er mai 2004 pour leur permettre de participer aux élections du Parlement européen en juin 2004.
Depuis le 1er mai 2004, les pays d'Europe centrale et orientale, Malte et Chypre sont membres de plein droit de l'Union européenne.
Titre I Le processus d'élargissement
La Commission européenne a dirigé le processus d'adhésion pour le compte des Etats membres. Les décisions ont été prises lors des différents Conseils européens. Lors des Sommets de Copenhague (1993), de Luxembourg (1997) et d'Helsinki (1999), les Etats membres ont fixé les critères d'adhésion, les conditions de déroulement des négociations ainsi que le montant des aides financières attribuées aux pays candidats.
Depuis 1993 une Conférence européenne entre les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres et de tous les pays ayant vocation à adhérer à l'Union européenne s'est réunie chaque année pour accompagner le processus d'élargissement.
Les critères d'adhésion à l'Union européenne
Lors du Conseil européen de Copenhague en décembre 1993, les Etats membres ont décidé que les pays d'Europe centrale et orientale avaient vocation à rejoindre l'Union européenne et que leur préparation serait jugée à l'aulne de trois critères : politique, économique et juridique.
Le critère politique impose aux pays candidats d'avoir des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des droits des minorités et leur protection. Ces conditions mettent l'accent sur l'importance du droit pour les peuples européens. Elles incarnent les valeurs européennes fondées sur le libéralisme politique.
Le critère économique implique que les pays candidats aient une économie de marché viable et capable de faire face à la pression de la concurrence. Ce critère économique est fondé sur le libéralisme économique, moteur de la croissance économique depuis l'après guerre.
Il convient d'insister sur le fait que ces critères économiques et politiques ont permis à la Commission européenne d'imposer aux pays candidats des changements, notamment sur les questions macroéconomiques, le traitement des minorités ou les réformes judiciaires, qui vont au-delà des engagements souscrits par les Etats membres au titre de leurs coopérations.
Le troisième critère impose des obligations juridiques aux pays candidats. Plus de 80 000 pages de réglementation constituent l'acquis communautaire. Celui-ci comprend les objectifs politiques des différents traités, la législation communautaire et la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE).
L'acquis communautaire correspond aux droits et obligations qui lient ensemble les Etats membres. Les pays adhérents doivent mettre en conformité leurs législations en traduisant l'acquis dans leur propre langue, souvent en inventant des mots nouveaux. Ils ont aussi dû renforcer leur administration publique et leur capacité judiciaire.
Avec l'approfondissement incessant de l'Union européenne, l'acquis communautaire est en évolution constante car les pays membres de l'Union européenne se sont toujours donnés pour objectif de maintenir l'acquis et de le développer. Devant l'ampleur des réformes à fournir, des négociations d'adhésion ont permis aux pays candidats d'intégrer progressivement cinquante ans d'acquis communautaire. Ces négociations ont pu s'ouvrir dès que le pays candidat satisfaisait au critère politique de Copenhague.
Les négociations d'adhésion à l'Union européenne
Le Conseil européen de Luxembourg en 1997 a marqué le début du processus de négociation. Un cadre politique, institutionnel et budgétaire, adopté sous le nom d'Agenda 2000, a permis d'élaborer pour chaque pays candidat une stratégie de pré-adhésion en y intégrant des partenariats pour leur adhésion et leur participation aux programmes communautaires.
Les négociations d'adhésions à l'Union européenne se sont ouvertes en deux vagues successives. Les Etats membres ont décidé en mars 1998 l'ouverture des négociations d'adhésion avec les six pays jugés les plus avancés dans le respect des critères de Copenhague: Chypre, Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovénie. Le Conseil européen d'Helsinki de décembre 1999 a décidé d'ouvrir les négociations avec les six pays candidats (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie) qui n'avaient pas été retenus.
Le Conseil européen de Copenhague en 2002 a envisagé pour 2007 l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. La Croatie pourrait rejoindre l'Union européenne la même année.
Les négociations d'adhésion se sont articulées autour de la reprise de l'acquis communautaire. Elles avaient pour objet de faire en sorte que les pays candidats aient atteint les capacités administratives et judiciaires suffisantes pour assumer les obligations résultant de leurs adhésions.
Les pays membres de l'Union européenne et le Commissaire européen en charge de l'élargissement, l'allemand Günter Verheugen, ont pris en compte la situation particulière de chaque pays candidat.
Les pays candidats ont demandé des périodes transitoires pour intégrer un demi-siècle de législation européenne. L'octroi de ces périodes de transition devait correspondre à des impératifs économiques et politiques. Ces pays ont encore besoin de temps pour réaliser les investissements nécessaires, notamment dans les domaines de l'environnement, de l'énergie ou des infrastructures. Ils doivent aussi s'assurer du soutien de leur opinion publique au processus d'élargissement.
Pour être acceptées, leurs demandes de dérogations à l'acquis communautaire devaient être limitées dans le temps et dans leur objet, ne pas entraîner de distorsions significatives de concurrence et être accompagnées d'un plan d'action pour l'application de l'acquis.
Les pays candidats ont déposé environ 500 demandes de dérogations, en grande majorité dans les domaines de l'agriculture et de l'environnement. 190 ont été acceptées.
L'Union européenne, quant à elle, a imposé des restrictions temporaires notamment dans le domaine de la libre circulation des travailleurs.
La question centrale des négociations n'était pas l'acceptation de l'acquis mais sa mise en œuvre. Les pays candidats ont dû mettre en place les structures administratives capables d'appliquer les obligations découlant des politiques communes. La transposition de cinquante années d'acquis communautaire, dans une courte période de temps, a été et reste une tâche difficile. A six mois de l'adhésion, la Commission européenne a relevé «les sérieux retards» en la matière. Un filet de sécurité consistant en des garanties juridiques a été prévu au cas où, au jour de l'adhésion, les nouveaux Etats membres ne rempliraient pas leurs obligations.
Les clauses de sauvegarde et de suspension des droits des Etats membres
Les clauses de sauvegarde répondent aux inquiétudes liées aux éventuels chocs économiques et politiques qui pourraient accompagner l'élargissement. Le Conseil européen de Bruxelles de novembre 2002 a inclus dans les Traités d'adhésion une clause générale de sauvegarde économique et deux clauses de sauvegarde concernant le fonctionnement du marché intérieur et le domaine de la justice et des affaires intérieures.
La clause de sauvegarde générale peut être invoquée par les membres actuels et les nouveaux membres. En cas de graves difficultés économiques dans un secteur ou une région, des mesures de protection, dérogatoires au droit communautaire, pourraient être prises. Il pourrait s'agir, par exemple, de restrictions dans le domaine de la liberté de circulation si les taux de chômage augmentent fortement.
La clause de sauvegarde «Marché intérieur» concerne les activités économiques ayant un effet transfrontalier. Le non-respect par un nouvel Etat membre de ses engagements (quotas de production en matière agricole, suppression des aides, sécurité sanitaire...) provoquant ou risquant de provoquer un dysfonctionnement grave du marché intérieur pourraient entraîner en retour des contre-mesures. Elles devront perturber le moins possible le marché intérieur et être proportionnées au dysfonctionnement en cause.
La clause de sauvegarde «Justice et affaires intérieures» pourra se déclencher à l'initiative des Etats membres ou de la Commission européenne si celle-ci constatait de graves manquements ou un risque imminent de graves manquements aux accords sur la coopération judiciaire et policière, le franchissement des frontières, l'asile et l'immigration. Un ou plusieurs Etats membres pourraient, par exemple, réinstaurer un contrôle à leurs frontières avec le nouvel Etat membre en question.
Les deux clauses spéciales peuvent être invoquées par les membres actuels à l'encontre des nouveaux membres sur la base d'un risque imminent, sans qu'un dysfonctionnement politique ou économique soit constaté.
Les trois mesures de sauvegarde pourront être prises au moins jusqu'au 1er mai 2007 à l'égard des 10 nouveaux membres de l'Union européenne.
Enfin, une clause de suspension des droits des Etats membres a été introduite par le traité d'Amsterdam de 1997. En cas de violation grave et persistante par un Etat membre des principes sur lesquels est fondée l'Union européenne (liberté, démocratie, respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales), celui-ci pourra voir certains de ses droits suspendus (par exemple son droit de vote au Conseil) tandis que ses obligations à l'égard de l'Union européenne demeureront contraignantes.
Ces différentes mesures sont des garanties apportées à tous les pays membres de l'Union européenne pour que les nouveaux Etats membres poursuivent leurs efforts après leur adhésion et assument leurs nouvelles obligations.
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L'approfondissement politique de l'Union européenne | 28 décembre 2005
L'approfondissement politique de l'Union européenne dans la perspective de l'élargissement
Depuis près de 50 ans, les Etats membres de l'Union européenne n'ont cessé d'approfondir et d'enrichir leur coopération. Au fil de la construction communautaire, ils se sont engagés à promouvoir le progrès économique et social, à développer un espace de liberté, de sécurité et de justice et à affirmer le rôle de l'Union européenne sur la scène internationale.
Première Partie La promotion du progrès économique et social
La promotion du progrès économique et social repose sur une logique de solidarité et une logique de concurrence. Les pays membres de l'Union européenne ont constitué un marché intérieur régulé par la concurrence, qui est le moteur de la construction européenne.
Des politiques d'accompagnement du marché soutiennent un développement économique partagé.
Titre I Le marché intérieur
A Rome en 1957, les six Etats fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE) ont instauré une zone de libre échange où les droits de douane furent supprimés. Les échanges entre les pays membres de la CEE et les pays extérieurs à la CEE furent ensuite soumis à un tarif douanier commun.
Sous l'impulsion franco-allemande, les Etats membres signèrent en 1985 l'Acte Unique Européen qui organisa en 7 ans la libre circulation des personnes, des biens, des capitaux et des services au sein de l'espace communautaire.
En 1993, les Etats membres ont réalisé le marché intérieur. En moins de dix ans, le succès de ce marché sans frontières a permis à douze d'entre eux d'adopter l'euro, la monnaie unique européenne.
Chapitre I La libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes
Avec 450 millions de consommateurs, le marché intérieur européen est le plus grand marché au monde après la Chine et l'Inde. C'est un espace de libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux. Cet espace de libre échange vise à offrir une grande diversité de produits, à assurer un niveau élevé de protection aux consommateurs et à tirer les prix vers le bas en stimulant la concurrence.
Pour assurer la confiance nécessaire au fonctionnement du marché commun, les Etats membres ont rapproché leurs législations nationales. La confiance du consommateur envers les différents produits des Etats membres implique que la sécurité des consommateurs soit garantie. C'est pourquoi le détail de la composition et de la présentation de chaque produit est réglementé sur le plan communautaire.
Seule cette confiance des consommateurs, des entreprises et des Etats membres permet le développement de tous les avantages du marché intérieur. Celui-ci a contribué à la prospérité européenne en favorisant les échanges et en accroissant la productivité. La gamme des produits s'est accrue, la qualité s'est améliorée.
Ces avantages supposent la suppression des obstacles à la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des travailleurs. En pratique la suppression des obstacles aux échanges est toujours d'actualité. Si la plupart des secteurs d'activités ne sont plus protégés par des barrières nationales, des règles techniques trop contraignantes ont les mêmes conséquences.
Le principe de la reconnaissance mutuelle implique qu'un produit fabriqué et mis sur le marché dans un Etat membre est accepté dans les autres Etats membres mais pour entrer plus vite sur un marché, les entreprises préfèrent s'adapter aux conditions de ce marché plutôt que de compter sur la reconnaissance mutuelle. L'adoption de règles techniques propres à chaque Etat entraînent une augmentation des coûts, ce qui empêche encore trop souvent les consommateurs et les entreprises de profiter pleinement des avantages du marché intérieur.
Des quatre libertés de circulation, la liberté de circulation des marchandises et des services a été la première à être mise en place. La libre circulation des capitaux et des personnes a été plus tardive car elle soulève des problèmes sensibles de sécurité et obtient difficilement l'adhésion de tous les Etats membres.
La libre circulation des marchandises implique l'interdiction, dans le commerce intracommunautaire, de droits de douane et de restrictions quantitatives. Dans cet espace de libre circulation, il n'est plus possible de taxer un produit importé pour favoriser un produit national similaire. Les contrôles aux frontières et les formalités douanières ont été supprimés.
La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) joue un rôle clef pour éliminer les taxes et les mesures équivalentes à des droits de douane ou à des restrictions quantitatives.
La liberté de circulation des services permet à une entreprise établie dans un des Etats membres de fournir des services dans un autre Etat membre et de bénéficier du traitement national.
Des restrictions à la libre prestation des services peuvent cependant être justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique.
La libre circulation des services dans des secteurs tels que les transports, la banque et les assurances se heurte souvent à de très fortes réglementations dans les Etats.
La liberté de circulation des capitaux interdit aux Etats membres de restreindre les mouvements de capitaux et les paiements d'une marchandise ou d'un service. Les Etats membres peuvent imposer des déclarations de mouvements de capitaux à des fins d'information et des mesures basées sur des motifs d'ordre public ou de sécurité publique qui ne doivent pas toutefois constituer des restrictions déguisées à la libre circulation des capitaux.
La liberté de circulation des personnes a pris plus de temps. Il ne fut d'abord question que de la libre circulation des travailleurs. Dans le cadre du marché intérieur, celle-ci implique l'abolition de toute discrimination fondée sur la nationalité en ce qui concerne l'emploi, la rémunération et les conditions de travail. L'égalité de traitement entre nationaux et ressortissants d'un autre Etat membre est reconnue pour l'ensemble des emplois salariés et pour les personnes à la recherche d'un emploi. La seule exception concerne certains emplois dans les administrations publiques.
Des directives européennes réglementent le droit de séjour dans tout Etat membre des personnes n'exerçant aucune activité économique (étudiants, retraités). La libre circulation des personnes fait l'objet de restrictions justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.
Le marché intérieur, constitué des quatre libertés de circulation, a été établi le 31 décembre 1992 mais sa réalisation effective se heurte à de nombreux obstacles que les Etats membres s'efforcent de supprimer.
Les décisions relatives à l'établissement et au fonctionnement du marché intérieur sont adoptées à la majorité qualifiée par les Etats membres mais les dispositions fiscales et celles qui sont relatives aux droits et aux intérêts des travailleurs salariés requièrent leur unanimité.
Les Etats membres sont responsables de la transposition du droit communautaire et de son application.
La Commission européenne et la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) veillent à l'application et au respect de ces quatre libertés de circulation. La CJCE a la possibilité de prononcer des sanctions sous forme d'astreintes pécuniaires à l'encontre des Etats membres en infraction.
Le marché intérieur est en évolution permanente et de nombreux défis doivent être relevés dans les domaines des marchés publics et de la propriété intellectuelle mais aussi de la fiscalité ou de la libre circulation des personnes.
Chapitre II La politique européenne de la concurrence
La concurrence doit permettre aux entreprises et aux consommateurs un égal accès aux marchés des biens et services. La Commission européenne, autorité de régulation de la concurrence, doit empêcher les pratiques anticoncurrentielles de la part des entreprises ou des autorités nationales qui feraient obstacle au bon fonctionnement du marché intérieur.
Les entreprises
Les règles européennes de la concurrence doivent permettre l'émergence de groupes de taille européenne tout en évitant la constitution de monopoles. Le but de la régulation de la concurrence par la Commission européenne est d'empêcher qu'une entreprise puisse dominer un marché donné et fixer les prix au détriment des consommateurs.
Les règles de la concurrence interdisent les accords entre entreprises susceptibles d'empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence. La Commission européenne sanctionne les entreprises qui se partagent les marchés au moyen d'ententes notamment sur la fixation des prix de vente ou les caractéristiques des produits. Elle sanctionne aussi les abus de position dominante. Il y a abus de position dominante quand un comportement de d'une entreprise est de nature à influencer la concurrence sur le marché concerné. L'exploitation abusive de la situation dominante est sanctionnée et non la position dominante elle-même. La Commission européenne veille à ce qu'une ou plusieurs entreprises n'exploitent pas de manière abusive leur pouvoir économique vis-à -vis d'entreprises moins fortes.
Lorsqu'une entreprise acquiert le contrôle d'une autre entreprise ou lorsque plusieurs entreprises prennent le contrôle d'une entreprise ou en créent une nouvelle, ces opérations de concentration engageant une entreprise, qui a un chiffre d'affaire mondial supérieur à 2 milliards d'euros ou un chiffre d'affaire européen supérieur à 100 millions d'euros, doivent être notifiées à la Commission européenne. Celle-ci vérifie que l'opération de concentration en question ne crée pas ou ne renforce pas une position qui aurait pour conséquence d'entraver la concurrence.
En 2003, la Commission européenne a autorisé le rapprochement entre Moulinex et SEB et entre KLM et Air France mais elle a interdit la concentration des entreprises Schneider et Legrand. Cette décision a été désavouée par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). Des dommages et intérêts ont été demandés à la Commission.
La Commission contrôle aussi le respect des règles de la concurrence européenne par les entreprises des pays extérieurs à l'Union européenne. En 2004, elle a sanctionné l'entreprise américaine Microsoft pour abus de position dominante. Depuis 20 ans, la législation communautaire a obtenu une reconnaissance sur le plan international. On parle d'effet extraterritorial du droit communautaire.
Les autorités nationales
Les règles de la concurrence empêchent les gouvernements des Etats membres de fausser la concurrence en faveur d'entreprises publiques ou du secteur privé. Les Etats membres doivent remplir leur mission de service public dans le respect des règles de concurrence. La Commission européenne veille à concilier l'intérêt des Etats membres à utiliser leurs ressources en tant qu'instrument de politique économique et le libre jeu de la concurrence.
Les aides d'Etat
Une aide d'Etat est un avantage accordé à certaines entreprises au moyen des ressources de l'Etat. Lorsque ces avantages affectent les échanges entre les Etats membres et risquent de fausser la concurrence, ils sont incompatibles avec le marché intérieur et par conséquent interdits.
La Commission européenne et la Cour de justice des Communautés européennes assurent le contrôle des aides d'Etat. Elles ont une interprétation large de la notion d'aide d'Etat. Si toute subvention publique est considérée comme une aide d'Etat, les exceptions sont nombreuses pour permettre aux Etats d'assurer leurs missions de service public.
De telles aides peuvent être accordées si elles facilitent le développement de certaines activités, de certaines régions ou la réalisation d'un projet d'intérêt européen. Celles destinées à remédier aux dommages causés par les catastrophes naturelles ou par une perturbation grave de l'économie sont autorisées comme celles qui entrent dans le cadre des missions de service public (recherche, protection de l'environnement, emploi et formation, aménagement du territoire...).
Les entreprises publiques et la libéralisation des marchés
La libéralisation des marchés de l'énergie, des télécommunications, des services postaux et des transports vise à supprimer les monopoles qui exploitent ces réseaux. La libre concurrence devrait accroître la compétitivité des entreprises européennes face à leurs concurrents internationaux et faire profiter les consommateurs européens de prix plus bas.
Ces libéralisations ne doivent pas faire échec à l'accomplissement de la mission particulière de gestion de services d'intérêt économique général. L'ouverture à la concurrence est variable selon les Etats, selon les destinataires (industriels ou particuliers) et selon les secteurs économiques.
Dans le secteur des télécommunications, le processus de libéralisation du marché, en vigueur depuis le 1er janvier 1998, est le plus abouti, au point que tous les domaines d'activité y sont désormais ouverts à la concurrence. Les consommateurs ont largement profité des baisses de prix.
Dans le secteur des services postaux, la libéralisation est confrontée à un obstacle majeur. En France, le timbre postal a un prix unique pour l'ensemble du territoire, y compris pour les DOM-TOM. Cela est possible parce que La Poste est un service public qui assure une péréquation financière. La présence de concurrents, qui rechercheraient la rentabilité, remettrait en cause cette solidarité financière.
Dans le secteur des transports ferroviaires, les entreprises publiques européennes ont dû se doter d'un budget et d'une comptabilité séparés de l'Etat. La gestion de l'infrastructure ferroviaire (la voie ferrée et les équipements qui s'y rattachent) et l'exploitation des services de transport ont été dissociées.
Les services internationaux de passagers et de fret ont été ouverts à toutes les entreprises de transport ferroviaire des Etats membres. Les négociations concernant la libéralisation du transport de voyageurs par chemin de fer devraient avoir lieu en 2005.
Dans le domaine de l'énergie, tous les Etats membres se sont engagés à ouvrir totalement leur marché à l'horizon 2008, à l'exception de la France, du Portugal et de la Grèce en ce qui concerne l'électricité et de la France et du Danemark en ce qui concerne le gaz. Pour les autres pays de l'Union européenne, la libéralisation des marchés européens est déjà devenue intégrale le 1er janvier 2004 pour les entreprises et le deviendra pour les clients particuliers au 1er juillet 2007.
Dès le début des négociations, la France a posé des conditions comme le maintien des obligations de service public, la desserte de l'ensemble du territoire et la péréquation tarifaire.
La majorité des Etats membres a décidé d'aller au-delà des prescriptions des directives relatives au degré d'ouverture des marchés (30% pour l'électricité en 2000 et 20% pour le gaz) puisque l'ouverture à la concurrence s'élevait déjà en 2000 à 66% pour l'électricité et 79% pour le gaz.
Malgré l'ouverture des marchés de l'électricité et du gaz, les anciens monopoles publics freinent encore l'entrée de nouveaux concurrents. Les baisses attendues des prix n'ont pas eu lieu. L'ouverture à la concurrence incite chaque producteur à limiter ses capacités pour éviter d'exacerber une concurrence qui abaisse les prix. En outre, l'absence d'un gestionnaire de réseau unique conduit à une multiplication de taxes. Entre 1996 et 1999, le prix de l'électricité a augmenté en moyenne de 0,8% en Allemagne et de 13,2% au Royaume-Uni. En France, les tarifs d'EDF appliqués aux industriels ont baissé de 13% entre 1997 et 2000.
La Commission européenne, sous le contrôle de la CJCE, veille au respect des règles européennes de concurrence. Si elle peut agir de sa propre initiative à la suite de plaintes d'Etats membres, d'entreprises ou de particuliers, elle doit être informée des accords conclus entre les entreprises et des aides d'Etat accordées par un Etat membre. Elle dispose de vastes pouvoirs d'investigation et peut prononcer des sanctions.
Ses décisions peuvent être contestées par les entreprises ou les Etats membres devant le Tribunal de première instance et la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE).
Pour lutter contre la concurrence déloyale, les Etats membres doivent respecter les règles de la concurrence et éliminer les obstacles au bon fonctionnement du marché intérieur. La fiscalité peut aussi constituer des obstacles à la concurrence par les incitations ou les restrictions faites au développement des activités économiques.
Chapitre III La politique d'harmonisation fiscale
Les différences de législations fiscales entre Etats membres peuvent créer des entraves à la libre circulation des biens, des services et des capitaux. L'harmonisation de la politique fiscale dans un marché sans frontières est nécessaire afin que les législations nationales ne compensent pas l'abaissement des barrières internes par des obstacles fiscaux. Elle demeure difficile car elle touche à la souveraineté des Etats. Elle illustre la construction de l'Europe par la «méthode des petits pas» .
La fiscalité indirecte, l'impôt sur la consommation
Dans cet espace de libre circulation des marchandises et des services, deux produits identiques doivent comporter la même charge d'impôt. La fiscalité ne doit pas favoriser les produits nationaux. Cette condition de neutralité doit être remplie entre produits nationaux et produits importés similaires. L'harmonisation des impôts indirects et le rapprochement de leur taux sont nécessaires pour atteindre l'égalité des conditions de concurrence entre les Etats membres.
La TVA communautaire
Les Etats membres ont remplacé leurs différents systèmes de taxe sur le chiffre d'affaire par un système commun de taxe sur la valeur ajoutée. Adoptée en 1972 à l'initiative de la France, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est un impôt général sur la consommation. Elle porte sur toutes les dépenses de biens et de services à l'exception des objets d'art, des opérations sur l'or et des ventes d'occasion. Elle est acquittée à tous les stades de production par les acheteurs du bien ou du service jusqu'à ce que le consommateur final en supporte le coût.
L'imposition se fait actuellement dans l'Etat membre de destination. Les recettes provenant de la TVA sont destinées aux pays de consommation finale alors que la valeur ajoutée a été produite dans le pays d'origine du bien ou du service.
Dans les échanges de biens et services entre les pays membres du marché unique, les importations sont imposées dans les mêmes conditions que les produits intérieurs mais les exportations sont exonérées de la TVA. Les compensations nécessaires sont effectuées aux frontières. Un système d'échanges d'information sur la TVA permet une coopération entre les administrations nationales afin de lutter contre la fraude.
Après avoir harmonisé les structures des taxes sur le chiffre d'affaire avec la création de la TVA, les Etats membres ont cherché à rapprocher les taux de cet impôt car différents taux de TVA faussent la concurrence entre les entreprises des Etats membres. Trois taux de TVA ont été déterminés :
-un taux de TVA normal supérieur à 15%,
-un taux réduit inférieur à 5% pour certains biens et services à caractère culturel ou social,
-un taux zéro dans certains secteurs (bâtiment et services à la personne).
Un certain niveau d'harmonisation des taux de TVA a donc été atteint, mais les différences sont encore élevées entre les Etats membres. L'objectif est de parvenir, par l'établissement d'un régime définitif, à un niveau harmonisé entre les Etats membres des structures de la taxation (assiette et taux) et à une imposition dans l'Etat membre d'origine des biens livrés et des services rendus pour supprimer les compensations aux frontières (les taxations à l'importation et les détaxations à l'exportation) et faire ainsi bénéficier les entreprises et les consommateurs de tous les avantages attendus d'un marché unique.
L'adoption de la taxation dans le pays d'origine implique une harmonisation des taux et une coordination plus poussée des administrations fiscales nationales qui se heurtent aux résistances des Etats membres.
Les droits d'accises
La consommation de certains produits est soumise à des taxes spéciales, appelées accises. Ces taxes rapportent des recettes importantes aux Etats. Les accises sur le tabac et les huiles minérales représentent plus de 10% des recettes fiscales des pays de l'Union européenne. La réglementation communautaire vise à harmoniser les structures et les taux des accises afin de supprimer d'éventuelles protections de la production nationale et d'éliminer les taxations et les détaxations dans les échanges intra-communautaires. L'harmonisation a consisté à définir les produits soumis à accises, les modalités de perception, les exonérations fiscales et les conditions de paiement. Le principe retenu est celui de la taxation dans le pays de consommation du produit. Ce régime s'applique aux alcools, aux tabacs et aux huiles minérales. Il permet aux marchandises de circuler en suspension de droits d'accises et sans contrôles aux frontières intracommunautaires par le biais d'entrepôts fiscaux et sous le couvert de documents harmonisés au niveau communautaire.
Des taux minimaux pour l'alcool et le tabac ont été instaurés en 1992. Tous les deux ans, le Conseil réévalue les taux minimaux. Les accises sont en constante augmentation. Ainsi par exemple, les droits d'accises sur l'essence sont passés de 417 euros pour 1 000 litres en 1998 à 450 euros en 2000 puis 500 euros en 2002.
Si en matière de TVA et de droit d'accise la coopération européenne a conduit à une harmonisation poussée, l'harmonisation en est encore à ses débuts dans le domaine de la fiscalité directe.
La fiscalité directe
La fiscalité directe ne doit entraver ni la libre circulation des marchandises, des personnes, des services ou des capitaux ni le droit d'établissement des personnes et des entreprises. Le développement des activités économiques entre entreprises situées dans des pays différents implique une harmonisation des politiques fiscales.
Les Etats membres s'intéressent à la fiscalité des entreprises et des personnes ainsi qu'à la lutte contre l'évasion fiscale.
La fiscalité des entreprises
Depuis 1990, les ministres des finances de l'Union européenne ont adopté (à l'unanimité) des mesures destinées à combattre la concurrence fiscale dommageable. L'objectif est de faciliter l'échange d'information entre les administrations fiscales et d'imposer les entreprises sur la base d'une assiette couvrant l'ensemble de leurs activités dans l'Union européenne.
Pour éviter la double imposition dans les relations entre les sociétés et leurs filiales, les dividendes distribués par une filiale à sa société-mère, établie dans un autre Etat membre, sont imposés dans le pays de destination. La retenue à la source de ces dividendes est supprimée.
Les plus-values réalisées à l'occasion d'une fusion, d'une scission, d'un apport d'actif ou d'un échange d'actions entre deux sociétés opérant dans des Etats membres différents ne sont pas imposées au moment de l'opération mais lorsque la plus-value est réalisée et encaissée.
Les différences dans les niveaux d'imposition des entreprises européennes ont des incidences sur la localisation des activités économiques et des investissements. C'est pourquoi un code de conduite relatif à la fiscalité des entreprises suggère un rapprochement des systèmes d'imposition des bénéfices des sociétés. Les Etats membres se sont engagés à ne pas introduire des mesures fiscales dommageables (imposition très faible, voire imposition nulle) et à éliminer celles qui sont en vigueur.
Les personnes physiques
Depuis le 1er juillet 1990, la libre circulation des capitaux permet à tout résident communautaire de transférer ses capitaux sur des comptes en banque de n'importe quel Etat membre sans déclaration au fisc de l'Etat de résidence.
Lors des investissements transfrontaliers, il est possible d'échapper à l'impôt sur les revenus de l'épargne. Une solution commune a été nécessaire afin d'empêcher les distorsions de la concurrence et les situations de non-imposition sur les revenus du capital. Il s'agit d'assurer une imposition minimale des revenus de l'épargne dans toute la Communauté. Des négociations sur ce sujet sensible étaient en cours depuis plus de dix ans. En juin 2003, les Etats membres se sont mis d'accord pour faciliter l'imposition des intérêts payés dans un Etat membre aux personnes physiques qui ont leur résidence fiscale dans un autre Etat membre. Prenons l'exemple d'un Finlandais qui investit en France :
La France pourrait appliquer une retenue à la source d'au moins 20% sur les paiements d'intérêts versés à cet investisseur finlandais. Afin d'éviter une double imposition, la Finlande est tenue de prendre en compte la retenue à la source appliquée par la France. La différence entre la retenue effectuée par la France et le taux d'imposition en Finlande est alors remboursée par la France.
La France pourrait aussi refuser d'imposer le particulier. Dans ce cas, elle devrait fournir les informations nécessaires à la Finlande afin que les intérêts versés à ce Finlandais puissent être imposés dans son pays.
Enfin, cet investisseur Finlandais pourrait choisir d'être imposé dans son pays. La Finlande devrait recevoir les informations nécessaires quand bien même la France aurait choisi d'appliquer le régime de la retenue à la source. Ce particulier devra demander aux autorités fiscales finlandaises un certificat qui autorise l'établissement bancaire où il a placé son épargne en France à ne pas effectuer de prélèvement à la source.
Un régime d'imposition des intérêts payés dans un Etat membre aux personnes physiques qui ont leur résidence fiscale dans un pays tiers est en cours de négociation.
Les retraites
Un salarié peut prendre sa retraite dans un Etat membre après avoir travaillé dans un autre Etat membre. Il faut donc éviter qu'il soit imposé ou exonéré d'impôts dans ces deux Etats en même temps. La double imposition ou la double exonération découlent de la diversité des régimes nationaux. Dans certains pays de l'Union européenne, comme la France, les cotisations de retraite sont exonérées d'impôt, mais la pension de retraite est ensuite imposée. Dans d'autres pays au contraire, les cotisations de retraites sont imposées tandis que la retraite est exonérée d'impôt. Il se peut donc que la pension de retraite soit imposée alors que les cotisations de retraite l'ont été ou que la retraite ne soit pas imposée alors que les cotisations de retraite ont été exonérées. Afin de supprimer ces possibles discriminations, un système d'échange d'informations entre les Etats membres concernés a été mis en place en 2003.
Si des progrès ont été accomplis en matière d'harmonisation fiscale, nombre de disparités doivent encore être supprimées pour prévenir les risques de concurrence fiscale qui faussent la compétitivité, peuvent aggraver le chômage ou diminuer la base imposable.
L'harmonisation fiscale est freinée par la souveraineté fiscale des Etats membres. Le recours à l'unanimité lors des prises de décisions ne facilite pas la coordination nécessaire entre les Etats membres. Le passage à la majorité qualifiée, demandé par la France et l'Allemagne, est refusé farouchement par le Royaume Uni. Le destin tragique de Charles 1er Roi d'Angleterre, condamné à mort et exécuté en 1649 parce qu'il proposait d'augmenter les impôts contre l'avis du Parlement, est toujours présent dans les esprits britanniques. Pour contourner cet obstacle majeur, le recours à la procédure de «coopération renforcée» introduite par le Traité d'Amsterdam est envisagé dans le domaine fiscal. Huit Etats membres peuvent coopérer après l'aval donné à la majorité qualifiée par le Conseil européen.
En 2002 la mise en circulation de l'euro, qui préfigure des possibles coopérations renforcées dans le domaine fiscal, doit renforcer la libre circulation car elle supprime les taux de change entre les monnaies européennes et leurs variations qui faussaient les échanges.
Chapitre IV La politique économique et monétaire
L'Union économique et monétaire (UEM) est l'aboutissement du marché unique.
L'instabilité monétaire internationale fut à l'origine de la volonté européenne de créer un pôle de stabilité monétaire.
L'Union économique et monétaire (UEM) vise à harmoniser les politiques économiques et monétaires des Etats membres de l'Union européenne dans le but d'instaurer une monnaie unique, l'euro. Cette monnaie unique a vu le jour le 1er janvier 1999. Pour des raisons techniques et psychologiques, les monnaies nationales ont subsisté jusqu'en 2002. Douze Etats membres ont adopté l'euro. Le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède ne l'ont pas encore adopté.
Le principal avantage de la monnaie unique est la disparition des fluctuations de taux de change entre les pays de la zone euro. La récession économique observée depuis 2000, et amplifiée par les attentats terroristes du 11 septembre 2001 à New York et Washington, n'a pas affecté la monnaie européenne. L'objectif de stabilité a été atteint au prix d'une stricte discipline.
Pour participer à la zone euro, l'Etat membre doit avoir maintenu stable son taux de change depuis deux ans. Il ne doit pas avoir dévalué sa monnaie par rapport à la monnaie d'un autre Etat membre pendant cette même période. Il doit, en outre, respecter un ensemble des critères de convergence à travers le Pacte de stabilité et de croissance. Ces critères de convergence sont monétaires (stabilité des prix) et budgétaires (situation des finances publiques).
Concernant la stabilité des prix, le taux d'inflation ne doit pas dépasser de plus de 1,5 points la moyenne des trois Etats membres qui ont l'inflation la plus basse. Les taux d'intérêt à long terme ne doivent pas dépasser de plus de 2 points la moyenne des taux dans les trois pays où ils sont les plus faibles.
Concernant la situation des finances publiques, les déficits publics ne doivent pas dépasser 3% du PIB. La dette publique ne doit pas dépasser 60% du PIB.
Le respect de ces critères est observé durant l'année précédant l'entrée dans la zone euro et l'adoption de la monnaie unique.
La contrainte du Pacte de stabilité est très forte pour les Etats de la zone euro. L'exigence du respect des critères de convergences monétaire et budgétaire limite l'autonomie de chaque pays.
Pour tous les pays membres de la zone euro, la politique monétaire est celle menée par la Banque centrale européenne (BCE) basée à Francfort. Il n'y a plus de politique monétaire des Etats de la zone euro.
Adopté en 1997, le pacte de stabilité et de croissance avait pour but que l'effort de discipline budgétaire des Etats membres de la zone euro se poursuive après l'introduction de la monnaie unique. Il autorise le Conseil à sanctionner un Etat membre de la zone euro si celui-ci ne prend pas les mesures nécessaires pour mettre fin à une situation de déficit excessif. La sanction prend la forme d'une amende si le déficit budgétaire n'est pas corrigé dans les deux années suivantes. Les politiques économiques des Etats membres sont donc soumises à des procédures de coordination et de surveillance concernant le déficit budgétaire.
Les Etats membres ont perdu une grande partie de leur pouvoir économique alors que, mis à part la gestion de la monnaie unique, aucune politique économique européenne n'est constituée. Ce décalage entre le pouvoir retiré aux Etats membres et celui donné aux institutions monétaires européennes est source de tensions.
La Banque centrale européenne (BCE) a la responsabilité de fixer un taux d'intérêt unique pour une zone encore hétérogène sur le plan économique. La gestion des taux d'intérêts s'effectue en fonction de la politique monétaire menée par les pays les plus vertueux. Elle ne prend pas en compte le ralentissement de la croissance, la montée du chômage ou la baisse des salaires dans d'autres pays. Son action peut aggraver le ralentissement économique des pays qui stagnent et doper ceux qui sont déjà en surchauffe. Ainsi par exemple depuis 2002, l'Irlande ne peut pas augmenter ses taux d'intérêt pour freiner la croissance de la demande intérieure et l'inflation. L'Allemagne, à l'inverse, aurait besoin d'une baisse des taux d'intérêts pour relancer la consommation et les investissements.
Malgré le ralentissement économique intervenu depuis 2000, la Banque centrale européenne maintient une politique économique rigoureuse.
Le Pacte de stabilité a été adopté en 1997 alors que l'Europe connaissait une période de croissance économique. Dans le contexte d'une croissance faible, voire d'une légère récession, les recettes fiscales des Etats diminuent, alors que les dépenses sont difficiles à réduire. Le déficit public peut facilement augmenter. L'Allemagne, la France et le Portugal qui ont des déficits publics dépassant les 3% de leur PIB sont susceptibles d'être sanctionné alors que l'Italie avec une dette publique qui représente près de 120% de son PIB n'est pas inquiétée.
Une interprétation plus souple du Pacte de stabilité a été demandée par la France et l'Allemagne. Si le Président de la Commission européenne, Romano Prodi, a, lui-même, dénoncé la «stupidité du Pacte» du fait de son excessive rigidité, il a néanmoins ouvert une procédure pour déficit excessif contre l'Allemagne et une procédure d'alerte contre la France. La Commission européenne a demandé à ces deux pays des efforts pour ramener en 2005, sous peine de sanctions, leurs déficits publics sous la barre des 3% du PIB. Les mesures prônées par la Commission européenne pour réduire les déficits allemand et français auraient mis en danger la croissance en 2004 et 2005. France et Allemagne se sont donc opposés à la mise en oeuvre de ces mesures. Ces deux pays ont obtenu que le Conseil des ministres des Finances de l'Union européenne suspende les procédures engagées à leur encontre. Ils se sont engagés à réduire leurs déficits et ont réussi à écarter les sanctions financières prévues par le Pacte.
L'Espagne, la Finlande, l'Autriche et les Pays-Bas s'étaient opposés à cette décision politique du Conseil européen, la jugeant contraire aux règles communes. La Commission européenne partageait la même position. Elle a d'ailleurs saisi la Cour de Justice des Communautés Européenne (CJCE) pour que celle-ci dise si une telle lecture politique du Pacte est correcte.
Le Pacte de stabilité et de croissance a montré ses limites. Son respect pourrait être évalué à la lumière des perspectives de croissance. Il s'agirait d'inciter les Etats à réaliser des économies lorsque la conjoncture économique est favorable de manière à ce qu'ils puissent soutenir l'économie et l'emploi lorsque le besoin s'en fait sentir.
Pour plus de flexibilité, la règle des 3% de déficit public autorisé pourrait être appliquée sur l'ensemble du cycle économique et non sur une année. Par ailleurs, le seuil des 3% pourrait être revu en fonction d'une plus grande latitude donnée aux pays dont l'endettement est bas. Nombre d'économistes estiment d'ailleurs que le seul critère important est la dette publique, qui dresse un bilan général de l'économie et non le déficit public qui demeure le résultat d'une année seulement.
Une autre solution, appuyée par la France, serait de ne pas intégrer les dépenses d'investissement (recherche et développement, aménagement du territoire, dépense militaire) dans le calcul du déficit public en période de récession.
Il est probable que l'on assiste dans un proche avenir à une refonte de l'ensemble du système pour une application plus souple du Pacte de stabilité et de croissance. Une redéfinition des règles est même annoncée par la Commission européenne. Les Etats membres se sont d'ailleurs accordés sur la notion de croissance potentielle et ont confirmé les objectifs de croissance et d'emploi dans la Constitution européenne.
Chapitre V Le marché intérieur et l'élargissement de l'Union européenne
La différence entre les performances économiques des pays adhérents et celles des anciens pays membres soulève les principales inquiétudes de l'élargissement de 2004. Dans un ensemble aussi hétérogène, la perspective de libre circulation peut alimenter les craintes d'une concurrence déloyale et de migrations massives.
L'écart des coûts de la main-d'œuvre entre les pays de l'Union européenne et les pays adhérents suscite la crainte d'une augmentation du chômage à l'ouest en raison des délocalisations d'entreprises. Il est aussi à l'origine des craintes relatives à l'afflux d'immigrés si les revenus à l'Est ne se rapprochaient pas de ceux de l'Ouest. Selon l'institut EUROSTAT, en 2000 les coûts horaires de la main-d'œuvre (salaires +charges patronales +diverses charges) dans l'industrie et les services des dix pays en voie d'adhésion étaient plus de cinq fois inférieurs à ceux de l'Union européenne à 15 : 4,21 euros contre 22,70 euros, la France se situant à 24,39 euros. Le coût moyen horaire de la main d'œuvre en 2003 était de 28,56 euros en Suède et de 1,35 euros en Bulgarie.
La crainte d'une concurrence déloyale des entreprises des pays d'Europe centrale et orientale (PECO) en termes de coûts salariaux peut toutefois être relativisée. Les PECO qui restent dépendants des capitaux étrangers pour financer leur rattrapage économique offrent des opportunités aux entreprises européennes principalement dans les secteurs à faible ou moyenne valeur ajoutée.
Le choc des délocalisations a en outre déjà été partiellement amorti grâce aux nombreux investissements réalisés dans les différents pays candidats depuis une dizaine d'année. La France se situe même au troisième rang des investisseurs dans les PECO, derrière l'Allemagne et les Etats-Unis. Sa part dans les flux d'investissements est passée de moins de 5% en 1998 à plus de 20% en 2003. Les entreprises françaises sont au premier rang des investisseurs en Pologne et en Roumanie, au deuxième rang en Slovénie, au troisième en Hongrie et au quatrième en République tchèque. Leurs investissements se dirigent vers les secteurs du bâtiment et des travaux publics, de l'environnement, des services bancaires, de la grande distribution, de l'agro-alimentaire, de l'automobile et des télécommunications.
Ces investissements ont permis d'apporter les financements nécessaires à la restructuration des entreprises et aux transferts de technologies, mais la productivité du travail reste plus faible dans les pays adhérents ce qui limite l'attrait des délocalisations. L'écart entre le coût de la main d'œuvre entre l'Est et l'Ouest de l'Europe diminuera à mesure que s'effectuera le rattrapage économique et que s'améliora la protection sociale dans les PECO. Une hausse des salaires plus rapide que la hausse de la productivité du travail diminuerait même l'attractivité des nouveaux Etats membres pour les investissements étrangers. Lorsque la productivité des travailleurs des PECO rejoindra celles des pays d'Europe de l'Ouest, la hausse du niveau de vie dans les PECO devrait permettre aux entreprises françaises présentes sur ces nouveaux marchés de vendre leurs produits. Les délocalisations vers les PECO ont entre autres buts celui de conquérir de futurs marchés.
La mise en place de la libre circulation des travailleurs comporte le risque de l'arrivé de population venant grossir le rang des chômeurs à l'Ouest et pour les nouveaux Etats membres le risque d'une perte des travailleurs les plus diplômés attirés par de meilleures conditions de travail et de rémunérations. A la demande de l'Allemagne et de l'Autriche, la mise en place progressive de la libre circulation des travailleurs minimise toutefois ces risques.
Depuis le 1er mai 2004, une période transitoire concernant la liberté de circulation des travailleurs s'applique à l'égard des populations des nouveaux pays membres pour éviter d'éventuelles migrations difficiles à gérer. Durant une période de deux ans, les politiques nationales de contrôle des migrations seront appliquées par les 15 anciens Etats membres aux 10 nouveaux.
Ensuite pendant 3 ans la décision d'appliquer l'acquis communautaire en matière de flux de personnes restera du ressort de chaque ancien Etat membre. Après ces 5 années, la période de transition prendra fin, mais elle pourra être prolongée de 2 ans pour les pays dont le marché du travail rencontrerait des difficultés. L'Allemagne et l'Autriche ont exprimé des craintes à ce sujet.
Au terme de cette période de 7 ans et en cas d'importantes perturbations sur le marché de l'emploi, des clauses de sauvegardes pourront encore retarder la libre circulation des travailleurs.
Seuls cinq Etats (Royaume-Uni, Suède, Danemark, Pays-Bas et Irlande) avaient accepté l'ouverture de leur marché de l'emploi, dès l'adhésion, aux travailleurs salariés des dix nouveaux membres mais ils sont revenus sur leur position à l'exception de l'Irlande.
A la lumière de l'expérience passée, on constate que la rapide réunification allemande a multiplié les difficultés pour l'Allemagne réunifiée tandis que l'intégration progressive de l'Espagne, du Portugal ou de la Grèce a été un succès.
L'ancienne Allemagne de l'Est est devenue sans transition une économie capitaliste. L'alignement immédiat des salaires et de la monnaie combinée à des transferts financiers colossaux (75 milliards d'euros par ans) n'a pas enclenché de processus de convergence. De nouvelles infrastructures et une main-d'œuvre qualifiée n'ont pas suffi à attirer les investisseurs.
L'entrée de l'Espagne et du Portugal dans l'Union européenne n'a pas eu l'effet destructeur sur les régions frontalières et en particulier sur les échanges agricoles, que la France redoutait. Au contraire, la France a bénéficié du nouveau dynamisme de ses voisins tout en s'adaptant à une concurrence avivée dans certains secteurs.
L'expérience de l'élargissement aux pays du Sud de l'Europe montre qu'un risque d'immigration massive est peu probable. Une pression peut s'exercer toutefois sur les zones frontalières de l'Autriche et de l'Allemagne.
La question de la libre circulation des personnes implique la sécurisation d'un espace sans frontières. C'est dans cette perspective qu'elle sera étudiée dans le cadre de la constitution d'un «espace de liberté, de sécurité et de justice».
La politique de concurrence et l'élargissement
L'économie des PECO a longtemps été dominée par l'Etat incarné par le Parti unique. Le passage à l'économie libérale s'est fait dans des conditions difficiles. La disparition de la sécurité de l'emploi et de la garantie d'un revenu à vie a bouleversé les mentalités. L'apparition de la concurrence a causé un changement de société. A ces chocs s'ajoutait, au lendemain de leur indépendance, une crise économique sans précédent.
Les PECO ont réformé leur appareil productif et doivent continuer à gagner en compétitivité. Ils ont bénéficié des investissements massifs des entreprises européennes et américaines pour redresser leur économie. Ce sont aussi leurs efforts continus qui leur ont permis de se mettre en conformité avec la politique communautaire de la concurrence.
Les nouveaux Etats membres appliquent la législation sur le marché intérieur. Leurs entreprises sont soumises aux mêmes règles que celles des membres actuels.
En matière de lois anti-trust des entreprises (entente, abus de position dominante), la reprise de l'acquis communautaire est positive. Des progrès significatifs ont eu lieu dans tous les pays adhérents en 2004 mais des sanctions plus dissuasives doivent être établies à l'égard des ententes contraires aux règles de la concurrence.
Les aides d'Etats ont été plus difficiles à supprimer car elles étaient ancrées dans les habitudes. En outre, la situation industrielle très délicate des PECO imposa la mise en place de zones économiques spéciales et l'octroi d'aides sectorielles.
Dans le secteur de l'industrie de l'acier, la Pologne et, dans une moindre mesure, la République tchèque ont bénéficié de dérogations au droit de la concurrence afin de rétablir la rentabilité et la capacité de production. Malgré ces dérogations, la Commission européenne a adressé, fin 2003, un avertissement à la Pologne pour sa politique de concurrence en ce qui concernait la restructuration de ce secteur.
En général le contrôle des aides d'Etat doit être plus efficace et transparent. Les aides d'Etats devront être contrôlées au fur et à mesure de l'évolution de l'acquis, ce qui implique une administration efficace.
Le choc concurrentiel risque de frapper des secteurs entiers de l'économie et d'accentuer les disparités régionales à l'intérieur même des pays adhérents. Une politique raisonnée et pragmatique de la part de la Commission européenne en matière de droit de la concurrence est donc nécessaire à l'égard des nouveaux pays membres.
La politique fiscale et l'élargissement
Dans la perspective de l'élargissement, les pays candidats ont dû concentrer leurs efforts sur l'harmonisation de leurs politiques fiscales et l'échange d'informations entre les administrations concernées.
En matière de fiscalité directe, l'acquis communautaire porte sur certains aspects des impôts sur les sociétés et de l'impôt sur le capital. Les îles de Malte et de Chypre ont posé les principaux problèmes. Malte n'a pas fait les alignements nécessaires, notamment en ce qui concerne le code de conduite relatif à la fiscalité des entreprises. Elle pourrait être remis sur la liste noire des Etats de complaisance dressée par le G8. Les trois pays Baltes et la Slovaquie sont à jour.
En ce qui concerne la fiscalité indirecte, le bilan est mitigé. L'instauration de la TVA a provoqué une augmentation des prix et a diminué le pouvoir d'achat des populations. La Slovaquie et la Hongrie appliquent encore des taux trop réduits. Malte doit consentir des efforts pour aligner sa législation en matière de TVA.
La République tchèque a des difficultés pour appliquer les taux et les exemptions. De plus, elle taxe les opérateurs de transport autrichiens d'un taux de TVA plus élevés que les transporteurs tchèques.
Après avoir adopté le système des droits d'accises, les pays candidats ont dû harmoniser les taux minima et gérer la détention et la circulation des produits soumis à accises avec la mise en place d'entrepôts fiscaux permettant de taxer et de détaxer les importations et les exportations. Dans l'ensemble les pays candidats appliquent des taux d'accises inférieurs à ce que prévoit l'acquis. La Slovaquie a pris du retard dans la mise en place d'entrepôts fiscaux.
Dans le domaine de la capacité administrative, des difficultés de recouvrement ont été signalées en Pologne et en République tchèque. L'Estonie doit accroître la lutte contre la fraude fiscale.
Pour renforcer la coopération administrative, les pays candidats doivent connecter leurs systèmes informatiques. Ils doivent faire des efforts pour permettre une connexion totale des systèmes nationaux avec les systèmes de technologie de l'information des douanes de la Communauté.
Dans l'ensemble, les nouveaux pays adhérents ont accompli des progrès notables mais des mesures restent encore à prendre malgré leurs adhésions. Ils devraient se mettre rapidement en conformité avec l'acquis communautaire en matière fiscale car ils veulent participer à la politique monétaire commune. Ils sont toutefois confrontés à trois grandes contraintes. Ils doivent stabiliser leurs recettes fiscales, gérer les difficultés de l'emploi et les problèmes liés au rachat des terres par les Européens de l'Ouest.
L'Union économique et monétaire et l'élargissement de l'Union européenne
Les nouveaux pays membres de l'Union européenne se sont fixés pour objectif d'adopter la monnaie unique. Pour adopter l'euro, ils devront stabiliser leur taux de change par rapport à l'euro dans une fourchette de plus ou moins 15% durant au moins deux ans. Ils devront en outre respecter les critères de convergence monétaires (inflation faible et taux d'intérêt modérés) et budgétaires (déficits budgétaires inférieurs à 3% du PIB et dette publique inférieure à 60% du PIB).
Les pays d'Europe centrale et orientale ainsi que Malte et Chypre ne pourront pas adopter l'euro tout de suite après leur adhésion. Ils pourront adopter la monnaie unique, au plus tôt, en 2006 après une décision à la majorité du Conseil européen.
Les gouvernements et les populations des pays d'Europe centrale et orientale sont motivés à l'idée de rejoindre la zone euro car cela signifie intégrer l'Union européenne dans son développement le plus abouti. Les gouvernements ont pris conscience qu'une adoption précipitée n'est pas sans risque car le respect des critères de convergence peut ralentir leur nécessaire rattrapage économique.
La conformité aux critères de finances publiques pourrait entraîner une rigueur budgétaire dommageable pour la croissance à court comme à long terme. En 2000, la Pologne avait mené une politique de rigueur qui a très vite pénalisé sa croissance économique. Par ailleurs, les dépenses publiques qui préparent la croissance à long terme (infrastructures, éducation, formation professionnelle, recherche et développement) sont souvent les premières sacrifiées.
Le respect des critères de convergence monétaires peut aussi aller à l'encontre des intérêts des pays d'Europe centrale et orientale. Une certaine hausse des prix semble même nécessaire dans ces pays en situation de rattrapage économique afin que le pouvoir d'achat de leurs populations se rétablissent par rapport aux autres pays de l'Union européenne.
Si le respect des critères de convergences peut limiter le développement de leurs économies, la perspective d'ancrer leur taux de change par rapport à l'euro, dans une fourchette de plus ou moins 15%, suscite des inquiétudes. En 2003, la plupart des pays d'Europe centrale et orientale n'avaient pas encore stabilisé leurs monnaies par rapport à l'euro. Avec la libre circulation des capitaux, la venue et le départ soudain et massif de capitaux étrangers obligent les autorités monétaires à réagir à tout dépassement de la fourchette. En 1997, les attaques spéculatives contre la couronne tchèque, que la Banque centrale n'a pas réussi à contrer, ont plongé le pays dans une récession économique.
Tous les nouveaux pays membres ont exprimé leur volonté de participer à la zone euro. La Pologne, la Tchéquie, la Lettonie et Malte ont indiqué qu'ils rejoindront le mécanisme de change deux ans avant que les conditions économiques ne leur permettent d'adopter l'euro. La Hongrie envisage son entrée dans le mécanisme de change dès son accession à l'Union européenne le 1er mai 2004. Elle prévoit d'adopter l'euro le 1er janvier 2008.
La Slovénie, la Lituanie, l'Estonie et Chypre souhaitent entrer dans le mécanisme de change européen au 1er janvier 2005 et adopter l'euro au 1er janvier 2007. La monnaie lituanienne, le litas, est indexée à l'euro depuis le 1er février 2002.
Les pays candidats à l'intégration de la zone euro devront parvenir à un rattrapage économique satisfaisant car la Banque centrale européenne ne pourra concilier les intérêts des nouveaux pays membres et ceux des anciens sans pénaliser le potentiel économique de l'ensemble de la zone. Or l'entrée des PECO dans la zone euro ne sera pas mesurée à l'aulne de leur rattrapage économique mais seulement de leurs performances monétaires et budgétaires.
A moins que les règles de la zone euro n'évoluent, une entrée trop rapide des pays d'Europe centrale et orientale dans la zone euro déstabiliserait la cohésion de l'Union économique et monétaire et freinerait le rattrapage économique de ces pays.
Conclusion
Les pays d'Europe centrale et orientale ont engagé progressivement les processus de restructurations et de privatisations de leurs économies planifiées. Confrontés à des difficultés économiques et sociales persistantes, ils ont conduit dans un sens très libéral la réforme de leur système social pour réduire leurs dépenses. Ces réformes ont accentué la pauvreté des personnes âgées et les allocations d'assistance sociale aux plus démunis sont d'un montant très bas.
Ces pays doivent en outre faire face à un problème crucial de financement des retraites et de la sécurité sociale. Le chômage important, le vieillissement de la population, la baisse de la natalité, l'exode rural et l'émigration des jeunes (diplômés ou non) assombrissent les perspectives des PECO. L'exclusion sociale, de plus en plus préoccupante, génère un risque d'explosion sociale. 20% de la population roumaine et bulgare, 7 à 8% des Hongrois, des Lituaniens et des Lettons vivent en dessous du seuil de pauvreté (moins de deux dollars par jour selon la Banque mondiale). L'Estonie et la Lituanie appliquent encore un revenu minimum. La Pologne, la Hongrie et la Tchéquie octroient aux plus démunis des allocations d'assistance sociale mais d'un montant très bas.
Une croissance économique sans création d'emploi renforcerait les problèmes sociaux dans les nouveaux pays adhérents. La capacité de faire face à la concurrence ne doit pas se faire au détriment de la cohésion sociale. Les populations des pays d'Europe centrale et orientale veulent préserver leurs traditions de protection sociale. Les investissements des entreprises européennes et américaines, qui ont permis de redresser l'économie des PECO, contribueront à la croissance de demain à condition que les PECO continue à investir dans l'éducation.
La constitution d'un marché intérieur de 450 millions d'habitants stimule la croissance européenne. En 2001, la Commission européenne a chiffré l'impact économique de l'élargissement par un accroissement de 2 points de PIB annuel pour les pays candidats et de un point de PIB annuel pour les Quinze anciens membres.
L'existence de nouveaux débouchés, offerts par des marchés non saturés, ouvre ainsi des perspectives de croissance économique. Le processus est gagnant à long terme mais il y aura, à court et à moyen terme, une phase d'ajustement difficile dans un certain nombre de secteurs et de régions, aussi bien dans les anciens Etats membres que dans les nouveaux.
Si l'adoption des règles de la concurrence a été un choc économique et humain plutôt bien supporté par les populations des pays de l'Est, des politiques sociales sont indispensables. Devant les défis économiques et sociaux des PECO, l'Europe élargie va profiter d'un subtil équilibre entre concurrence et solidarité.
Titre II Les politiques d'accompagnement
La mission de la Communauté est de promouvoir un développement équilibré et durable des activités économiques et la solidarité entre les Etats membres.
Dans la logique de solidarité, des politiques d'accompagnement du marché viennent soutenir le développement économique et la cohésion sociale en Europe. Des politiques communes se sont développées dans les domaines de l'agriculture et de la pêche, de la cohésion économique et sociale, de l'énergie et de l'environnement mais aussi de la recherche, de l'éducation, de la culture.
Avec l'élargissement de l'Union européenne à 27 Etats membres, le financement de ces politiques d'accompagnement ne sera pas remis en question mais fera l'objet de négociations difficiles.
Chapitre I La politique agricole commune (PAC)
Dans la mythologie grecque, Europe, fille du roi de Phénicie, sortit nue des rives du Bosphore. Jalouse des attentions que lui portait Zeus, Junon l'aurait changé en taureau, ce qui explique, sans doute, l'importance de l'agriculture dans la construction européenne.
La politique agricole commune (PAC) est la première et la plus aboutie des politiques communes européennes. Au début des années 1960, l'Europe traversait une crise de pénurie alimentaire et la PAC fut mise en place pour garantir la sécurité des approvisionnements agricoles à des prix raisonnables pour les consommateurs et équitables pour les agriculteurs.
Malgré les résultats très positifs obtenus, la PAC suscite, depuis sa création, critiques, interrogations et propositions. L'agriculture européenne tente de s'adapter aux conditions du marché mais la dépendance aux aides du revenu agricole demeure très forte. Dans les années 1970-1980, le financement de la PAC représentait deux tiers des ressources de l'Union européenne. Aujourd'hui, la PAC représente 44% du budget européen. Son coût financier et la perspective de l'élargissement de l'Union européenne à 25 Etats membres font l'objet d'âpres discussions. Pour certains, le poids financier de la PAC empêche l'Union européenne de se consacrer aux vraies priorités que sont la recherche, l'emploi et l'éducation.
Principal pays agricole de l'Union européenne et premier bénéficiaire de la PAC, la France est en première ligne face aux offensives des opposants à la PAC.
Un état des lieux s'impose pour comprendre l'importance de la question agricole dans l'Europe réunifiée.
La PAC Ã son origine
Dès 1960, la PAC s'est articulée autour des principes de l'unité du marché, de la préférence communautaire et de la solidarité financière. L'unité du marché reposait sur des débouchés garantis par des prix communs garantis. La préférence communautaire donnait la priorité à la production agricole intra-communautaire en la faisant bénéficier d'avantages par rapport aux produits importés. La solidarité financière consistait en ce que les dépenses liées à l'application de la PAC soient financées, sans prendre en compte les contributions financières des Etats membres, par le Fond européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).
Forte des principes fondateurs de la PAC, l'agriculture européenne est passée, au milieu des années 1970, du déficit à l'autosuffisance, puis aux excédents dans plusieurs secteurs : lait, céréales, viande bovine. La politique de soutien des prix agricoles montra ses premières faiblesses. Le marché intérieur était saturé alors que les débouchés solvables étaient rares sur le marché mondial. Le stockage des produits agricoles pesait sur le budget communautaire. L'entrée sur le marché communautaire de produits agricoles, sans prélèvements et sans droits de douane, produisit des perturbations, responsables de plus du tiers des dépenses du FEOGA-Garantie. La saturation des marchés et les atteintes à la préférence communautaire contribuèrent à creuser le budget. Malgré l'importance de ce budget, le niveau de vie des agriculteurs ne s'améliorait pas et les différences de structures agricoles entre les Etats membres et à l'intérieur des Etats s'accentuaient. La PAC a eu de larges répercussions sur l'aménagement du territoire et sur l'environnement. Les gains de productivité dans l'agriculture ont fait diminuer le nombre d'actifs agricoles et ont, parfois, eu des conséquences néfastes sur l'environnement.
La PAC a dû évoluer pour faire face à l'augmentation de ses différents coûts.
Les ajustements des années 1970 et 1980
Pour endiguer les excédents agricoles, des quotas de production, des aides à la jachère et à l'extensification de certaines productions furent fixés. L'arrêt temporaire des livraisons de produits agricoles donnait droit à des compensations financières.
Pour empêcher le budget de se creuser, un plafonnement des dépenses a été organisé afin que les dépenses n'augmentent pas plus vite que les recettes.
Une politique structurelle est apparue nécessaire pour aider à la modernisation des exploitations agricoles et réduire les déséquilibres régionaux et sociaux. La plupart de ces mesures n'ont pas résorbé les écarts de développement agricole. Elles ont favorisé l'extension de la superficie des exploitations agricoles et accentué les écarts entre les petites et les grandes exploitations. Ce choix d'adapter l'agriculture aux conditions du marché, sans oser le dire, était-il raisonnable pour le monde agricole ?
Malgré ces ajustements, les dépenses ne cessèrent de croître. Le budget du FEOGA-Garantie doubla entre 1980 et 1984. Les coûts de la PAC devinrent excessifs. Ils passèrent de 11 milliards d'euros en 1981 à plus de 30 milliards d'euros en 1992.
A ces contraintes internes, se sont ajoutées les protestations des pays anglo-saxons et des pays en voie de développement. La PAC était accusée de fausser la concurrence sur le marché international et d'être «protectionniste».
Confrontée à des pressions internes et externes, la PAC prit une nouvelle direction en 1992.
La réforme de la PAC de 1992 : du soutien des prix au soutien de la production
Cette réforme visait, tout à la fois, à maîtriser la production, à assurer la compétitivité de l'agriculture, à préserver les revenus des agriculteurs et à encourager la protection de l'environnement.
La politique de soutien des prix agricoles fut remplacée, pour certaines cultures, par une politique de soutien aux revenus des agriculteurs. Des aides directes furent attribuées pour compenser la baisse des prix garantis et les obligations de mise en jachère. Ces aides furent versées en fonction de la taille des exploitations et de leurs productions.
Les actions concernant le développement rural se développèrent. Le budget FEOGA-Orientation passa de 1,3 milliards d'écus en 1989 à 2,7 milliards en 1995. Il atteignait 4,7 milliards d'euros en 2003.
Le bilan de la réforme de 1992 est nuancé. La dépendance aux aides du revenu des agriculteurs est restée très forte alors que les régulations du marché des produits agricoles ont diminué. Les aides directes aux revenus, proportionnelles à la production, ont accentué les disparités entre les grandes exploitations et les plus modestes. 80% des ressources de la PAC bénéficient à 20% des exploitations.
Les prix agricoles se sont rapprochés des prix mondiaux mais les marges dégagées par les baisses de prix ont été insuffisantes pour financer les aides au revenu. Pour de nombreux
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Présentation | 28 décembre 2005
«Rien de ce qui résulte du progrès humain ne s'obtient avec l'assentiment de tous», expliquait Christophe Colomb à son fils.
Sous les feux de la mondialisation, la construction européenne apparaît comme le fruit d'une coopération exemplaire entre Etats. Elle ne s'est toutefois pas faite en un jour. Son histoire s'avère être une succession de crises et de solutions.
Lors de la crise irakienne de 2002-2003, le sentiment que France et Allemagne adoptaient une attitude jugée trop antiaméricaine par leurs partenaires a contribué à la division de l'Europe. Entraînés par Londres et Madrid, les futurs pays membres, inquiets pour les liens transatlantiques, ont marqué leur différence avec éclat.
Ce climat pesa sur la Conférence intergouvernementale (CIG) qui devait adopter la Constitution européenne à Rome en décembre 2003. Les Etats membres, en particulier l'Allemagne, la France, la Grande Bretagne d'un côté, la Pologne et l'Espagne, de l'autre, ne sont pas parvenus à un accord. La situation semblait bloquée. La Présidence irlandaise de l'Union européenne semblait destinée à gérer l'élargissement et à créer un climat plus favorable à l'adoption de la Constitution.
Les attentats de Madrid le 11 mars 2004 ont totalement changé la donne puisque le nouveau gouvernement espagnol a indiqué qu'il acceptait de revenir sur sa position de veto.
La démission du Premier ministre polonais, le lendemain de l'entrée de son pays dans l'Union européenne, a affaibli la position de réserve qu'avait soutenu la Pologne. Lors du sommet européen du 17 et 18 juin 2004, la crise politique que traversait la Pologne a placé les représentants polonais dans une situation inconfortable pour prendre des engagements sur la Constitution européenne qui risquent d'être remis en question par le nouveau gouvernement.
Cet avertissement explique la difficulté de dresser une photographie de l'Europe qui saurait résister au temps. Si l'histoire de la construction européenne a un caractère bien défini, tout ce que l'on peut dire au sujet de l'avenir de l'Europe peut être profondément contredit par des événements politiques a priori imprévisibles. L'entrée de la Turquie dans l'Union européenne, par exemple, pourrait dépendre des élections allemandes.
La construction européenne dépend avant tout de la volonté politique des gouvernements. Elle est issue de négociations entre Etats recherchant un équilibre entre l'efficacité politique et la légitimité démocratique de leurs coopérations. Vouloir à tout prix préserver l'intégrité des souverainetés nationales ruinerait les efforts de rapprochement des pays européens alors qu'une intégration niant la souveraineté des Etats irait à l'encontre de leur volonté de coopération.
La recherche du compromis est une ardente obligation. Elle est le fondement de l'esprit communautaire. L'étymologie même du mot «Europe» rappelle la nécessité de la convergence entre ce qui est acquis au temps présent et ce qui est souhaitable dans le futur. Europe, en grec, eurôpé - de eurus: ample et ops : œil, signifie «voit au loin». Cette vision ample et lointaine correspond à celle des Pères fondateurs de l'Union européenne.
L'Europe est un pro-jet, un projet convergence dont l'Union européenne tire d'ailleurs sa devise : «Uni dans la diversité». C'est en cultivant leurs relations de voisinage que les Européens ont suffisamment confiance pour agir ensemble. C'est en rapportant toute chose à l'Homme qu'ils trouvent le sens de la mesure.
* * *
Entre le projet d'Henri IV dotant l'Europe d'une armée commune et les Etats-Unis d'Europe chers à Victor Hugo, puis à Winston Churchill, de nombreux projets destinés à rapprocher les peuples d'Europe ont été sacrifiés sur l'autel des rivalités territoriales, économiques et idéologiques. L'Europe fut ravagée par des guerres incessantes.
Plus de 50 millions d'hommes et de femmes périrent durant la Seconde guerre mondiale.
Délivrée du nazisme par les Américains et les Soviétiques, l'Europe a échappé au chaos au prix de sa division. A l'Est, 12 pays furent sous le contrôle de gouvernements dirigés par les communistes. A l'Ouest, les Etats-Unis libérèrent les populations et permirent la mise en place de gouvernement représentatif.
Les pays européens occidentaux furent convaincus de la nécessité d'un rapprochement. En 1948, une organisation de coopération pour la défense et la sécurité en Europe, l'Union de l'Europe Occidentale (UEO), fut créée. Depuis 1949, le Conseil de l'Europe favorise la collaboration politique entre les pays européens. La Convention européenne des droits de l'homme fut signée dès 1950.
L'aspiration commune à la sécurité fut le ferment de la réconciliation franco-allemande, élément moteur qui a fait avancer la construction européenne. Ce désir de sécurité révéla une ambition de paix et de prospérité: le développement économique fut comme la garantie d'une paix durable en Europe.
La construction européenne s'érigea sur des décisions politiques appuyant des réalisations économiques concrètes. Sous l'impulsion de Jean Monnet, le 9 mai 1950, le chancelier de la République fédérale d'Allemagne, Konrad Adenauer et le Ministre français des Affaires étrangères Robert Schuman proposèrent la mise en commun des ressources en charbon et en acier de leur pays. L'idée qui soutenait cette initiative était qu'un pays qui n'avait pas le contrôle de la production de charbon et d'acier n'aurait pas les moyens de faire la guerre. L'Allemagne et la France, auxquels se joignirent la Belgique, l'Italie, le Luxembourg et les Pays Bas, chargèrent une autorité indépendante de gérer ces symboles de la puissance économique et militaire.
Pour Jean Monnet, cette communauté n'était qu'une «étape vers les formes d'organisation du monde de demain».
En mars 1957, ces pays établirent, à travers les Traités de Rome, la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA) et la Communauté économique européenne (CEE). Les Etats fondateurs se fixèrent pour objectif de favoriser les échanges économiques et de développer la solidarité européenne. Ils avaient une vision d'avenir et partageaient la conviction que leur action commune serait plus efficace.
Fondée sur l'économie, la dynamique enclenchée cherchait à créer des liens de plus en plus fort pour une union de plus en plus proche entre les Etats membres et les peuples européens. En 1993, le Traité de Maastricht marqua le passage d'une Europe économique à une Europe tournée davantage vers le politique. Les Etats membres se fixèrent pour objectifs la promotion du progrès économique et social et le développement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice. Les bases d'une politique étrangère et de sécurité furent jetées pour mieux affirmer les valeurs des pays membres sur la scène internationale.
Parallèlement à son approfondissement économique et politique, cette coopération entre pays européens s'est élargie. En 1973, «l'Europe des 6» est devenue «l'Europe des 9» avec l'entrée du Danemark, du Royaume-Uni et de l'Irlande. En 1981, avec l'entrée de la Grèce «l'Europe des 9» devint «l'Europe des 10». En 1986, «l'Europe des 12» fut constituée par la venue de l'Espagne et du Portugal. En 1995, avec l'entrée de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède, «l'Europe des 12» devint «l'Europe des 15».
Ces différents élargissements, en intensifiant la coopération entre les pays d'Europe de l'Ouest, ont révélé la force d'attraction de la Communauté qui est devenue un modèle d'intégration régionale.
* * *
Le 9 novembre 1989, la chute du mur de Berlin, symbole de la fin de la tutelle soviétique sur les pays d'Europe de l'Est, suscita d'immenses espoirs de liberté. L'adhésion à l'OTAN apparut à ces pays comme la garantie de leur sécurité, l'Union européenne représentant la prospérité et la stabilité.
En 1993 à Copenhague, les Etats membres ont ouvert la perspective de la réunification de l'Europe en posant des conditions politiques et économiques à l'élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale (PECO). Ils ont multiplié ensuite les promesses d'une adhésion proche pour s'attirer les faveurs des pays candidats même s'il eut été dans leur intérêt de mieux étaler dans le temps cet élargissement afin d'éviter des chocs trop brutaux. Aux promesses de réunification de l'Europe devaient répondre un effort de mise à niveau pour les uns et un devoir de solidarité pour les autres.
Le Sommet européen de Copenhague de décembre 2002 a retenu une adhésion groupée de 10 pays candidats en mai 2004 : Chypre, Malte, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la République slovaque, la Lituanie, la Lettonie, l'Estonie et la Slovénie. La Bulgarie et la Roumanie devront patienter jusqu'en 2007.
Cet élargissement de l'Union européenne constitue un défi historique. Il présente beaucoup d'avantages. Il comporte aussi des risques à la hauteur de cette grande ambition.
La réunification de l'Europe crée une zone de stabilité et de paix pour tout le continent européen. L'intégration des économies d'Europe centrale et orientale ouvre une perspective de relance de l'économie des Quinze. La croissance économique sera stimulée par un marché unique passant de 380 à plus de 450 millions de consommateurs.
L'élargissement vers l'Est et vers le Sud va renforcer les relations entre l'Union européenne et la Russie d'une part et les pays du bassin Méditerranéen d'autre part. Le poids de l'Union européenne va augmenter sur la scène internationale. L'élargissement est une chance de donner à l'Europe une puissance qui lui permette de peser sur le destin du monde.
C'est aussi l'occasion de réparer une injustice. L'élargissement actuel est la consécration de la fin de la Guerre froide qui divisait l'Europe.
Pour être harmonieuse, la réunification de l'Europe nécessite des efforts considérables. Les nouveaux pays adhérents représentent 75 millions d'habitants, soit 20% de la population totale de l'Union européenne, alors que les richesses qu'ils produisent n'atteignent, pour le moment, que 5% de celles de l'Union européenne. Elles sont l'équivalent du PIB des Pays Bas qui comptent 15 millions d'habitants.
Malgré les efforts entrepris depuis près de quinze ans, l'intégration dans l'Union européenne de pays moins riches et à forte population agricole sera une tâche délicate. Elle soulève de nombreuses interrogations.
La solidarité financière entre les Etats membres ne sera-t-elle pas menacée au moment où l'Europe s'élargit à des pays plus pauvres ? La politique agricole commune (PAC) est-elle condamnée? L'Europe sociale pourra-t-elle voir le jour ? En déplaçant vers l'Est le centre de gravité de l'Union et en donnant à l'Allemagne une place centrale, cet élargissement ne jouera-t-il pas contre les intérêts de la France ? A l'heure où l'Union européenne est confrontée à de nouveaux défis relatifs à la protection de ses nouvelles frontières, ne sera-t-elle pas tenter de se refermer sur elle-même et de construire un mur pour se protéger du reste du monde ? Les attraits de l'élargissement sont-ils suffisants pour compenser ses coûts ?
La perspective de la réunification de l'Europe alimente des craintes partagées par les anciens pays membres et les nouveaux pays adhérents. Les populations des anciens pays membres redoutent par exemple de voir augmenter l'immigration tandis que celles des pays adhérents ont peur que de riches étrangers ne rachètent leurs terres agricoles.
Ces craintes s'inscrivent toutefois dans une vision statique et non dynamique de l'élargissement. C'est un processus qui a duré près de 15 années et qui prendra encore le temps d'une génération. La perspective de l'adhésion a d'ores et déjà permis aux pays d'Europe centrale et orientale de s'engager dans des réformes importantes et de surmonter leurs problèmes de minorités nationales. Le report de l'élargissement aurait été un échec politique et économique et aurait constitué une menace pour la stabilité et la prospérité du continent.
L'élargissement de 2004 est décisif pour l'avenir de l'Union européenne car il peut influer sur sa nature. Ne sonnera-t-il pas le glas de son approfondissement politique? Ne se dirigerait-on pas vers une Europe à la carte ou vers une Europe qui ne soit qu'une vaste zone de libre échange ? Où doit s'arrêter l'élargissement de l'Union européenne et quelles sont les frontières de l'Europe ?
Il ne s'agit pas tant d'élargir l'Union européenne que de réunifier l'Europe autour d'un projet. L'élargissement de 2004 doit donner un nouveau souffle à la construction européenne. L'approfondissement politique de l'Union européenne est une condition essentielle à la réussite de son élargissement géographique. Un traité constitutionnel doit donner à l'Union européenne des règles de fonctionnement pour qu'elle reste gérable à 25 Etats membres et sans doute plus de 30 dans les années à venir.
Comme l'année 2004 offre une grande occasion de rapprocher les Français des enjeux européens, cet ouvrage fournit l'information permettant de mesurer l'importance de l'adoption de la Constitution européenne pour l'Union élargie. Après avoir expliqué les apports de la construction européenne, les défis et les atouts des nouveaux membres de l'Union européenne permettrons de mettre en lumière les perspectives d'évolution de l'Europe.
Après avoir introduit dans un Livre préliminaire les règles de l'approfondissement et de l'élargissement de l'Union européenne, cet ouvrage développe, dans une Livre premier, les différents apports de la construction européenne depuis ses origines et les replace dans le contexte de l'élargissement de l'Union européenne à des pays en situation de rattrapage économique et politique.
Dans un Livre second, la présentation historique, économique et politique de chacun des 10 nouveaux pays membres de l'Union européenne, de la Roumanie, de la Bulgarie et de la Turquie ainsi que des 5 pays des Balkans explique les attentes, les inquiétudes et les préoccupations de ces pays pour éclairer les perspectives d'évolution de l'Europe élargie.
Publié par JOJ à 01:23:37 dans EURORADICAL | Commentaires (0) | Permaliens
Les pays des Balkans | 28 décembre 2005
Les pays des Balkans
Ni l’histoire ni la géographie n’expliqueraient que la Turquie entre dans l’Union européenne avant les pays des Balkans occidentaux.
L’unification de l’Europe ne sera pas totale tant qu’elle n’inclura pas son flanc sud-est. La région des Balkans a été au cours des siècles le lieu de tous les passages et de toutes les tensions. Avec près de 40 nationalités, cette région a souvent été qualifiée de poudrière de l’Europe. Ses nombreuses minorités ethniques, imbriquées dans différents Etats, ont accentué les nationalismes qui ont entraîné des guerres pour rétablir des frontières toujours considérées comme peu légitimes.
Aujourd’hui encore, la confusion persiste entre la dimension culturelle et l’appartenance nationale.
La diversité culturelle de cette région remonte àl’Empire romain. L’Eglise catholique romaine exerça son emprise, àl’Ouest, sur le littoral adriatique et développa l’écriture latine. L’Eglise orthodoxe de Constantinople rayonna sur les terres intérieures en propageant l’écriture cyrillique.
Les peuples des Balkans ont vécu ensuite sous la double menace de l’Empire Ottoman et de l’Empire Austro-hongrois. L’ouest des Balkans connut une longue période d’occupation des Austro-Hongrois tandis que l’est et le centre étaient soumis àl’Empire Ottoman depuis la fin du XIVème siècle.
A la chute de ces empires àla fin de la Première Guerre mondiale, les peuples des Balkans se rapprochèrent. Ils constituèrent le Royaume des Serbes, des Croates et des Slovènes. Mais tout au long des années vingt, les oppositions entre ces peuples de religions et de cultures diverses redoublèrent. Les Serbes étaient partisans du centralisme et les Croates furent partisans du fédéralisme. Ces revendications contradictoires aboutirent àdes guerres civiles. En 1929, un régime autoritaire se mit en place pour marquer la volonté d’union nationale et le Royaume prit le nom officiel de Royaume de Yougoslavie, Yougoslave signifiant Slave du sud.
En 1941, après l’invasion de la Yougoslavie par les armées allemandes, italiennes, hongroises et bulgares, une farouche résistance àl’occupation s’organisa autour des communistes dirigés par le croate Josip Broz, dit Tito. En 1945, plus rien ne s’opposa àl’emprise des partisans communistes sur l’ensemble de la Yougoslavie. La monarchie fut abolie et la République socialiste fédérative de Yougoslavie lui succéda. Elle était composée des Républiques de Slovénie, de Croatie, de Bosnie Herzégovine, de Serbie, du Monténégro et de Macédoine.
S’étant libérée seule de l’occupation nazie, la Fédération yougoslave choisit une voie indépendante et n’adhéra ni au Pacte de Varsovie ni àl’Alliance Atlantique. Elle organisa une économie originale alliant socialisme, jeu du marché et autogestion. Ces particularismes permirent àla Yougoslavie d’obtenir une reconnaissance internationale. Elle assura la co-présidence du Mouvement des non-alignés durant la Guerre froide. La volonté yougoslave d’indépendance triompha.
La coexistence de nombreuses minorités ethniques et culturelles nécessita toutefois un régime fort. Jusqu’àsa disparition en 1980, Tito gouverna le pays avec fermeté.
Le début des années 1980 fut marqué par une certaine libéralisation avec les premiers accords économiques signés avec la CEE et les révoltes albanaises dans la province serbe du Kosovo.
En 1989, la création de partis politiques permit l’arrivé au pouvoir de coalitions nationalistes dans les quatre Républiques les plus riches qui n’acceptaient plus de fournir aux autres une part croissante de leur ressource.
C’est surtout le facteur identitaire qui est àl’origine des revendications territoriales des minorités nationales, certaines refusant d’être intégrées dans un Etat dominé par une autre nationalité.
La réunification allemande, l’implosion de l’URSS et la libération des pays baltes laissaient penser que des changements pacifiques de frontières étaient possibles.
Durant les années 1990, des guerres civiles et des guerres de sécessions ont endeuillé la région des Balkans. Les différents services secrets et les différents groupes paramilitaires incontrôlables, en commettant nombre de crimes de guerre, ont joué un rôle très actif dans ces conflits.
La Yougoslavie a implosé. La Macédoine, la Croatie, la Slovénie, la Bosnie Herzégovine ont obtenu leur indépendance tandis que la Serbie et le Monténégro continue de partager un destin commun àtravers l’Union de Serbie Monténégro.
Après une décennie de conflits, la forte popularité des partis nationalistes est inquiétante. Si l’attachement aux valeurs nationales est ancré dans les mentalités des populations des Balkans, celles-ci ont un désir de paix, de liberté et de prospérité qui suscite des espoirs àla hauteur des souffrances qu’elles ont endurées.
En juin 2003 àThessalonique, les pays membres de l’Union européenne ont confirmé que la place de la Croatie, de la Bosnie, de la Serbie Monténégro, de la Macédoine et de l’Albanie était dans l’Union européenne. Si la question de l’adhésion de ces pays àl’Union européenne est prématurée au regard de leurs situations économiques et politiques, leur offrir un tel horizon peut être le moteur de leur normalisation politique et de leur développement économique. Pour les soutenir dans cette perspective ambitieuse, un «Processus de stabilisation et d’association» a été mis en place pour les aider àmettre en œuvre les réformes nécessaires.
La République fédérale de Yougoslavie
Héritière de l’ancienne République socialiste de Yougoslavie, la République fédérale de Yougoslavie, fondée en 1992 par Slobodan Milosevic, a cédé la place depuis février 2003, àl’Union de Serbie et Monténégro. Cette Union plus politique qu’économique.
La stabilité de la région est fragile. Le processus d’implosion pourrait se poursuivre, non seulement entre la Serbie Monténégro, mais aussi avec la province serbe du Kosovo.
Population
En 2003, l’Union de la Serbie et du Monténégro comprenait environ 10,5 millions d’habitants. La Serbie comptait près de 10 millions d’habitants en prenant en compte la population de ses deux provinces autonomes, au sud le Kosovo avec prés de 2 millions d’habitants d’origine albanaise et au nord la Vojvodine avec prés de 2 millions d’habitants. Le Monténégro comptait 650 000 habitants.
La population est multiethnique. Elle est composée de Serbes (62,6%), d’Albanais (16,5%), de Monténégrin (5%), de Hongrois (3,3%). En 1991, les Bosniaques, les Roms, les Croates et d’autres minorités représentaient prés de 13% de la population.
La population est de confession orthodoxe (65%), musulmane (19%), catholique (4%) et protestante (1%).
La capitale Belgrade qui compte 1,5 millions d’habitants est un port fluvial sur le Danube et la Sava.
Situation politique de l’Union de Serbie-Monténégro
Fondée en avril 1992, la nouvelle République fédérale de Yougoslavie comprenait la Serbie et le Monténégro. Le Président était élu au suffrage universel pour quatre ans. L’Assemblée fédérale était constituée de deux Chambres : le Conseil des Républiques où siégeaient les 40 membres élus par les Assemblées des Représentants (20 par République) et le Conseil des citoyens.
De 1989 à2000, toutes les élections dans la Fédération et dans les Républiques ont été remportées par le parti socialiste de Slobodan Milosevic exceptées les élections municipales en Serbie en 1996 et les élections législatives au Monténégro en 1998.
En 1997, Slobodan Milosevic fut élu àla Présidence fédérale. Après le scrutin présidentiel du 24 septembre 2000, dans lequel Milosevic avait été battu, le Parlement fédéral fut envahi par le peuple de Belgrade qui balaya les forces de police fidèles au régime. Après avoir été battu démocratiquement, Milosevic fut contraint par la force de quitter la Présidence. Kostunica de l’Opposition Démocratique Serbe (ODS) lui succéda.
A la suite de l’Accord de Belgrade du 14 mars 2002, l’Union de Serbie et Monténégro a succédé le 5 février 2003 àl’ancienne Fédération de Yougoslavie pour une durée de trois ans, àl’issue de laquelle les Serbes et les Monténégrins devront choisir entre la séparation ou l’intégration.
Le Président de l’Union est dorénavant élu par l’Assemblée de Serbie-Monténégro. Le Monténégrin M.Marovic fut élu Président de l’Union de Serbie et Monténégro en mars 2003.
L’Assemblée de Serbie Monténégro comprend 126 députés. 91 sont élus par les Serbes et 35 par les Monténégrins. Il y une discrimination positive en faveur des Monténégrins lors du vote.
Lors des élections de 2003, le DOS (opposition démocratique de Serbie) obtint 47 sièges, le Parti démocratique de Serbie 16 sièges, la coalition nationaliste 19 sièges et le parti socialiste de Serbie de Milosevic, 12 sièges.
Le Conseil des ministres élabore les politiques communes de la Fédération qui comprend cinq ministères (Affaires étrangères, Commerce extérieur, Economie, Défense et Droits de l’homme et des minorités).
Ainsi par exemple l’aide juridique internationale, les problèmes d’extradition et d’immigration et le dossier relatif au Kosovo sont en principe traités sur le plan fédéral.
L’Union de Serbie et Monténégro apparaît toutefois comme un mariage forcé. Sa création visait àempêcher une plus grande dislocation de la Yougoslavie et l’un de ces principaux buts est de préparer l’adhésion àl’Union européenne.
Dans les faits l’autorité des institutions de l’Union de Serbie et Monténégro est faible, les deux Etats membres jouissent de la réelle souveraineté. Ils manifestent d’ailleurs peu d’enthousiasme àfaire fonctionner les institutions communes. Or l’Union européenne considère la Serbie et le Monténégro comme un seul sujet de droit international ayant la capacité de signer des traités internationaux. Cette situation ambivalente complique les relations de l’Union européenne avec la Serbie et le Monténégro.
Situation économique
A la suite des sanctions économiques et des dommages causés aux infrastructures durant la guerre, en particulier en Serbie, la production économique a baissé de moitié par rapport àce qu’elle était en 1990.
Après le départ de Milosevic en octobre 2000, le gouvernement fédéral décida des réformes en profondeur de l’économie. Les progrès en matière de privatisation furent toutefois ralentis par la stagnation des relations économiques avec l’étranger. L’importance du chômage est un problème lourd de conséquences politiques.
La Yougoslavie a réintégré la communauté internationale, en particulier les institutions économiques et financières internationales, le Fond monétaire international, la Banque Mondiale et la Banque européenne pour le développement et la reconstruction (BERD).
Les deux Républiques sont autonomes sur le plan économique. Elles sont chacune responsables de la libre circulation des biens, des capitaux, des services et des personnes. Ainsi le Monténégro a une économie détachée du contrôle de la Serbie. Il a sa propre banque centrale qui utilise l’euro comme monnaie officielle àla place du dinar Yougoslave. Il gère ses droits de douanes et son propre budget.
La Serbie et le Monténégro sont toutefois appelées àrapprocher leurs législations en matière de politique commerciale et douanière. Le ministère de l’économie de l’Union de Serbie et Monténégro a pour mission d’harmoniser les marchés serbes et monténégrins, ce qui s’avère très difficile.
QUELQUES CHIFFRES
La croissance du PIB était de 4,5% en 2001 et de 4% en 2002 soit un montant de 23,15 milliards de dollars. Après dix ans d’embargo économique, l’économie parallèle représenterait 30% du PIB.
L’inflation était estimée à19% en 2002.
Le taux de chômage était de 32% en 2002.
En 2001, l’agriculture représentait 26% du PIB, l’industrie 36% et les services 38%.
La monnaie en circulation est le dinar en Serbie et l’euro au Monténégro.
En 2003, le salaire mensuel moyen était de 170 euros pour les Monténégrins et de 200 euros pour les Serbes. 30% de la population vivrait en dessous du seuil de pauvreté.
En 2002, les exportations, principalement de produits manufacturés, étaient àdestination de l’Italie (32%), de l’Allemagne (19,5%), de la Grèce (7%), de l’Autriche (6,1%), de la France (4,6%).
Quel avenir européen pour l’Union de Serbie et Monténégro?
En 2001, l’Union de Serbie et Monténégro a réintégré l’ONU. La Fédération yougoslave en avait été expulsée lorsque la République serbe compta prendre le siège onusien de la Fédération de Yougoslavie en 1992. En avril 2003, elle a été acceptée au Conseil de l’Europe.
Le rapprochement européen dépend encore de la normalisation de la situation politique intérieure et du rattrapage économique. Il dépend aussi de la normalisation des relations diplomatiques de la Serbie Monténégro et en particulier du développement de la coopération régionale.
Fin 2002, la Serbie Monténégro et la Croatie ont adopté un accord pour régler la situation de la péninsule de Prevlaka, bande de terre qui commande l’entrée des Bouches de Kotor, un port naturel du Monténégro. Cet accord a permis le retrait de la mission de l’ONU. Sur la frontière de la Bosnie Herzégovine, un désaccord subsiste au sujet du fleuve Drina.
Le traitement répressif de la crise du Kosovo par le régime Milosevic a accéléré la détérioration des relations politiques entre le Monténégro et la Serbie.
La situation pourrait se compliquer ànouveau si la Serbie et le Monténégro ne parviennent pas àun accord sur les aspects économiques de leur nouvelle Union.
Dans la perspective de l’adhésion àl’Union européenne, les relations entre la Serbie et le Monténégro au sein de leur Union sont au cœur du débat. La Charte constitutionnelle ouvre la possibilité, dès 2006, de sécession des Républiques constituant l’Union de Serbie et Monténégro.
La question est de savoir si la meilleure voie pour entrer dans l’Union européenne passe par des Accords d’association distinct pour chaque Etat ou si, comme le demande l’Union européenne, leur adhésion commune implique que l’Union de Serbie et Monténégro fonctionne comme un seul et unique Etat avec la création d’un espace économique unifié, d’un marché commun et d’institutions qui fonctionnent.
Actuellement, les institutions communes fonctionnent mal et n’ont pas l’autorité nécessaire pour imposer les réformes qui se font attendre dans le secteur de la justice, de la police et de l’armée.
Les intérêts divergents de la Serbie et du Monténégro explique aussi le manque d’emprise des institutions communes sur le plan économique. Ainsi par exemple en matière de politique commerciale, la Serbie, qui a un secteur agricole important, souhaite des taxes élevées àl’importation afin de protéger son agriculture tandis que le Monténégro, qui n’est pas un pays agricole, souhaite au contraire des taxes faibles sur les importations de produits agricoles. Or l’Union européenne exige la création d’un espace économique avec un seul système de droit de douane.
Les relations entre la Serbie et le Monténégro, marquées par la volonté d’indépendance ou de maintien de l’Union, créent des tensions politiques et économiques qui ne profitent ni àla Serbie ni au Monténégro et retardent les réformes économiques et politiques.
La Serbie
Situation géographique
La Serbie est limitée au nord par la Hongrie, au nord-ouest par la Croatie, àl’est par la Roumanie et la Bulgarie et au sud-ouest par l’Albanie.
La Serbie, territoire de 88 361 km2, englobe au nord la province de la Voijvodine et au sud la province du Kosovo.
Repère historique
Peuple slave originaire du Caucase, les Serbes se sont implantés entre le Danube et la mer Adriatique au VIIème siècle. Christianisés par les apôtres slaves Cyril et Méthode, ils devinrent orthodoxes grecs et vassaux de l’Empire byzantin.
Au milieu du XIIème siècle, Etienne Némanja parvint àétendre son autorité sur l’ensemble des Slaves et fonda la dynastie des Némanjides. Son fils aîné fut couronné roi sous le nom d’Etienne 1er tandis que Sava, son fils cadet, devint le premier archevêque de la nouvelle Eglise orthodoxe serbe. Cette Eglise a joué un rôle important dans le développement de l’identité nationale.
Sous le règne d’Etienne IX Douchan (1331-1355), le royaume Némanjide atteignit son apogée et devint «l’empire des Serbes et des Grecs». Il s’étendit àla Macédoine et àune partie de la Grèce. Mais cet empire éclata en principautés rivales qui passèrent, une àune, sous la suzeraineté ottomane. Au milieu du XVème siècle, la Serbie devint une province turque, un «pachalik» ottoman. Une longue période de résistance s’ouvrit alors. Le serbe et la religion orthodoxe constituèrent la base du nationalisme serbe.
A partir du début du XIXème siècle, le nationalisme serbe s’est développé àla faveur de la décomposition de l’Empire ottoman et devant les ambitions balkaniques de l’Empire austro-hongrois. En 1829, àla suite de violentes révoltes, les Serbes, avec l’aide des Russes, obtinrent une certaine autonomie. Puis en contractant des alliances avec leurs voisins Grecs, Monténégrins, Roumains et Bulgares, ils parvinrent àl’indépendance totale en 1878. La Serbie devint une monarchie parlementaire. Le roi Pierre 1er de Serbie renforça les liens de son pays avec la Russie et la France. En 1912, la Serbie, s’alliant àla Bulgarie et àla Grèce, vainquit les Turcs ottomans. Le partage des territoires turcs déclencha une guerre entre ces alliés. La Serbie, qui visait un accès àla mer àtravers les pays albanais, s’imposa et élargit son territoire vers le sud.
Face aux prétentions Austro-hongroises dans les Balkans, Belgrade fut soutenue par une puissante coalition, la Triple Entente (France, Grande-Bretagne, Russie). L’Autriche-Hongrie vît pourtant l’occasion de régler ses comptes àla Serbie lorsque celle-ci fut accusée d’avoir laissé se préparer l’assassinat par un étudiant serbe de l’héritier de l’empereur d’Autriche-Hongrie, l’archiduc François Ferdinand, le 28 juin 1914 àSarajevo.
La déclaration de guerre de l’Autriche àla Serbie décida la Russie àentrer en guerre, entraînant par le jeu des alliances la France, la Grande-Bretagne et l’Allemagne dans le premier conflit mondial.
La victoire de l’Entente sur les Empires centraux s’est traduit en 1918 par la création du Royaume des Serbes, des Croates et des Slovènes. L’unité de ce Royaume fut confrontée aux difficultés que suscita l’entente entre ces peuples de religions et de cultures diverses. A partir de 1929, une dictature sévère succéda au régime parlementaire pour rétablir l’ordre public.
En 1941, la Yougoslavie fut envahie par les armées allemandes, italiennes, hongroises et bulgares.
En 1945, àla libération du territoire yougoslave par les partisans de Tito, le royaume de Yougoslavie se constitua en République socialiste fédérative de Yougoslavie.
Les populations serbes furent réparties entre la Bosnie Herzégovine, le Monténégro et la Serbie. La position centrale de la République de Serbie permit toutefois aux Serbes de compenser cet éclatement et de dominer la Fédération yougoslave jusqu’àson implosion en 1989.
De 1989 à2000, le gouvernement serbe de Slobodan Milosevic pratiqua une politique nationaliste pour soutenir et protéger les Serbes de Croatie, de Bosnie Herzégovine et du Kosovo. Cette politique a conduit àl’embrasement de la région des Balkans. En 1999, les bombardements de l’OTAN sur Belgrade ont renforcé l’incompréhension des peuples slaves d’Europe.
En octobre 2000, les élections présidentielles et législatives mirent fin au régime Milosevic, balayé ensuite par un mouvement populaire.
Aujourd’hui encore, après dix ans d’isolement, le pays est divisé sur l’héritage de Milosevic. L’ancien Président de la République serbe est poursuivi devant le Tribunal pénal international pour sa responsabilité dans les crimes commis entre 1992 et 1995 en Bosnie, pour lesquels il est accusé de crimes de génocide, de crimes contre l’humanité et de violation des lois et des coutumes de la guerre. Il est également poursuivi pour de tels crimes pour sa responsabilité dans les violences commises au Kosovo.
La Serbie se remet doucement de cette période noire de son histoire où elle est apparue coupable aux yeux du monde entier.
Politique
La Constitution serbe a été promulguée en 1990. Le Président de la République est élu pour 5 ans au suffrage universel.
En 1989, Milosevic, socialiste nationaliste, fut élu Président de la République de Serbie. Il a été réélu en décembre 1992. Il est devenu en 1997 Président de la Fédération yougoslave et l’est resté jusqu’en 2000. Le socialiste Milutinovic a été élu Président de la Serbie en décembre 1997.
En 2002, lors des élections présidentielles anticipées, la participation n’a pas été suffisante pour valider le scrutin. M.Kostunica nationaliste modéré du parti démocratique de Serbie était arrivé en tête devant M.Seselj, ultranationaliste du Parti radical serbe qui est aujourd’hui détenu àLa Haye.
Les élections présidentielles de novembre 2003 furent ànouveau invalidées faute d’une participation suffisante. M.Nikolic, candidat ultranationaliste du Parti radical serbe, est arrivé en tête avec 46% des suffrages suivi du candidat de l’opposition démocratique serbe, M. Micunovic.
Depuis fin décembre 2002, la Présidence de la République est donc assurée àtitre intérimaire par le Président du Parlement serbe. Le Parlement a supprimé la disposition de la loi électorale selon laquelle le taux de participation doit être supérieur à50% pour valider le scrutin des élections présidentielles. Les élections présidentielles du 13 juin 2004 ont été validées et le second tour opposait Nicolic du Parti radical Serbe et Marsicanin, candidat de la coalition gouvernementale. Ce dernier devait fédérer le camp des démocrates au second tour.
De 1990 à2000, la Serbie a été dirigée par un gouvernement de gauche nationaliste mené par Milosevic.
Aux élections législatives de 2000, l’opposition démocratique de Serbie (DOS) de M.Kostunica, qui regroupait dix-huit partis, a obtenu 65% des voix soit 176 sièges sur 250. M.Djindjic devint Premier ministre avec pour programme le redressement économique, la lutte contre la corruption et la mafia et le rapprochement avec l’Union européenne. Il fut assassiné le 12 mars 2003. A l’hypothèse de l’acte d’un nationaliste albanais, apparut très tôt une réalité tout aussi inquiétante, celle d’un sniper commandité par une organisation criminelle ultranationaliste. M.Zivkovic du parti démocratique le remplaça au poste de Premier ministre.
Lors des élections législatives anticipées de décembre 2003, les ultranationalistes du Parti radical serbe sont arrivés en tête sans remporter pour autant la majorité absolue. Aucun des grands partis ne voulut former un gouvernement avec ce parti. Le parti démocratique de Serbie (DSS), dont le principal objectif est de rétablir l’ordre dans le système judiciaire et la police, a obtenu 18% des suffrages. Le parti démocratique (DS) a obtenu 12,6%. Le G17 prônant des réformes économiques de grande ampleur a obtenu 11,7% des suffrages. Le Parti du Renouveau serbe et de Nouvelle Serbie (7,7%) pourra jouer le rôle d’arbitre. C’est un parti pro-européen et favorable, àterme, àl’établissement d’une monarchie constitutionnelle. Le SPS parti socialiste de Serbie de Milosevic a recueilli 7,4% des suffrages.
Les petits partis vont jouer un rôle majeur dans la coalition pour maintenir l’équilibre et apporter leur soutien àun éventuel gouvernement.
Dragan Marsicanin du parti démocratique de Serbie (DSS) a été élu Président du Parlement de Serbie avec les voix des députés du Parti socialiste (SPS) de Milosevic. Début 2004, il devint Président de la République par intérim et Vojislav Kostunica, le Président du Parti démocratique de Serbie, a été nommé Premier ministre.
Population
La Serbie comprend près de 10 millions d’habitants en comptant la population de ses deux provinces autonomes, le Kosovo au sud avec 2 millions d’habitants et la Vojvodine au nord avec 2 millions d’habitants.
Depuis 1991, quelques 2 millions de Serbes qui habitaient dans les anciennes Républiques de Yougoslavie ont immigré en Serbie. Environ 1,4 millions sont venus de Bosnie-Herzégovine, plus de 500 000 de Croatie, prés de 50 000 de Slovénie, du Monténégro et de Macédoine.
La Serbie est l’un des Etats les plus multiethniques d’Europe. Les minorités nationales sont très nombreuses. Les Albanais (17%) vivent pour la plupart dans la province du Kosovo. Les Hongrois (3,5%) vivent surtout dans la province de Vojvodine. Le reste de la population se partage entre Bosniaques (2,4%), Macédoniens (0,4%), Roumains (0,4%), Bulgares (0,2%), Ukrainiens (0,1%), Turcs, Slovènes, Monténégrins et Tziganes.
Les Serbes peuplent la Serbie mais également la Bosnie-Herzégovine et le Monténégro.
Les Albanais du Kosovo, les Musulmans de la région du Sandjak, entre la Serbie et le Monténégro et les Turcs pratiquent l’islam sunnite.
Quelles routes vers une intégration européenne ?
En 1999, àla fin d’une décennie de guerre civile, les frappes de l’OTAN sur la Serbie ont causé d’importantes destructions aux infrastructures (industries, ponts, raffineries de pétrole, réseau électrique…). Le coût de la reconstruction était estimé par la Serbie à50 milliards d’euros. La Serbie a obtenu 1,3 milliards de dollars en 2001 pour la restructuration de son économie. La même année 66% de la dette de la Serbie a été effacé.
L’économie serbe se redresse lentement car elle est pénalisée par la frilosité des investisseurs étrangers.
Depuis l’assassinat du Premier ministre serbe en mars 2003, la Serbie semble s’orienter vers une bonne gouvernance mais la route vers la normalisation est semée d’embûches. Le gouvernement tente de retirer les soutiens de Milosevic encore nombreux dans l’administration et de s’attaquer au crime organisé.
Outre les problèmes économiques et de politique intérieure auxquelles est confrontée la Serbie, les relations avec le Monténégro, avec les Serbes de Bosnie et avec le Tribunal pénal international pour les crimes commis en ex-Yougoslavie sont lourdes d’incertitudes.
S’agissant des relations avec le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY), un tiers de l’électorat serbe serait contre toute coopération avec ce tribunal international chargé de juger les criminels de guerre. Un tiers serait réservé mais consentirait àcoopérer. Un autre tiers y serait favorable.
La perspective d’adhésion àl’Union européenne est conditionnée àla coopération avec le TPIY. Une loi de coopération avec le TPIY permet l’extradition des responsables des crimes de guerre mais il existe encore certaines difficultés pratiques pour son application. La coopération avec le Tribunal international se heurte au nationalisme serbe toujours présent dans l’administration. Les deux principaux inculpés, Radovan Karadzic et Ratko Mladic, sont toujours en fuite. Le Premier ministre qui a extradé Slobodan Milosevic àLa Haye a été assassiné par un extrémiste nationaliste.
L’expulsion des Serbes de Croatie, d’une partie de ceux de la Bosnie et de ceux du Kosovo a laissé des traces dans l’amour-propre des Serbes. Les succès des nationalistes lors des dernières élections en Serbie et en République serbe de Bosnie entretiennent l’illusion d’un rattachement de la République serbe de Bosnie àla République de Serbie.
Pour la Serbie, la question du Monténégro est économiquement sensible car cette région offre un accès àla mer Adriatique. Sur le plan politique, la dislocation de l’Union de Serbie et Monténégro pourrait amener la Serbie àse refermer sur elle-même et àfaire ressurgir l’agitation nationaliste, en particulier dans la province serbe du Kosovo.
La République du Monténégro
Géographie
Le Monténégro est limité au nord-ouest par la Bosnie-Herzégovine, au nord-est par la Serbie, àl’est par la province du Kosovo, au sud-est par l’Albanie et au sud-ouest par la mer Adriatique. Ce pays montagneux s’étend sur une superficie de 13 812 km2.
Repère historique
A partir du VIIème siècle, des Slaves de même origine que les Serbes, s’installèrent dans la région. Au XIème siècle, ils formèrent un Etat indépendant, la principauté de Zeta dont le prince obtint du pape le titre royal. Cette principauté fut ensuite rattachée àla Grande Serbie. Mais alors que les armées serbes furent écrasées par les armées ottomanes, les Monténégrins, réfugiés dans leurs montagnes, parvinrent àpréserver leur indépendance. L’Etat monténégrin se constitua durant la seconde moitié du XIVème siècle avec l’appui des Vénitiens. Menant une guérilla farouche et permanente contre les Turcs ottomans, les Monténégrins choisirent une nouvelle capitale, Cettigné, perdue dans la Montagne noire (Montenegro en italien) lorsque Zeta tomba aux mains des turcs àla fin du XVème siècle. Le Monténégro conserva ainsi son indépendance.
Au début du XVIème siècle, un Etat ecclésiastique dirigé par des «prince-évêques» se constitua. Cette fonction resta dans la famille Petrovic Njegos, avec une succession d’oncle àneveu.
A partir du début du XVIIIème siècle, le Monténégro bénéficia du soutien diplomatique et financier de la Russie pour lutter contre les Turcs. Au XIXème siècle, les victoires des Monténégrins sur les Ottomans permirent une extension territoriale du pays au nord et àl’est ainsi qu’un accès àla mer Adriatique.
Après cinq siècles de résistance acharnée, le Monténégro fut définitivement considéré par les puissances européennes comme un Etat indépendant en 1878.
Incorporé en 1918 au Royaume des Serbes, des Croates et des Slovènes, le Monténégro devint l’une des six Républiques fédérées de Yougoslavie en 1945.
Lors des fréquents affrontements entre Serbes et Croates, les Monténégrins se sont constamment ralliés aux Serbes du fait de leurs affinités culturelles mais aussi pour contrer les ambitions croates sur le littoral adriatique.
Lors du référendum sur l’indépendance en 1992, le maintien du Monténégro dans l’Etat yougoslave a obtenu 95% des suffrages avec 66% de votants, Albanais et Musulmans n’ayant pas pris part au vote.
Durant le conflit du Kosovo en 1998-1999, le Monténégro a prôné une autonomie maximale des Albanais àl’intérieur de la Fédération yougoslave. Il a ensuite proclamé sa neutralité et refusé d’instaurer l’état d’urgence. Le Monténégro a accueilli des réfugiés Kosovars malgré les menaces de la Serbie.
Population
Le Monténégro est une république multiethnique dont la capitale Podgorica s’appelait Titograd de 1946 à1992. La population compte environ 650 000 habitants dont 62% de Monténégrins, 22,9% d’Albanais et 14% de Serbes. Les Croates, les Macédoniens, les Slovènes et les Roms sont ultra-minoritaires. Parmi les 62% de Monténégrin, il serait possible de retrancher environ 15% de Bosniaques ainsi que toutes autres minorités qui s’estiment intégrées, en particulier les Serbes. D’après les premiers résultats du recensement effectué en 2003, le pourcentage de personnes enregistrées comme Monténégrin passe en dessous des 50%. Le nombre de citoyens s’étant enregistré comme Serbe est passé àprès de 30%. La perspective d’indépendance du Monténégro expliquerait-elle ces revirements ?
La population est chrétienne orthodoxe àprès de 80%. Les Musulmans (Monténégrins, Bosniaques et certains Albanais) représenteraient 20% de la population, de nombreux Albanais étant de confession orthodoxe ou catholique.
Politique
La République du Monténégro est une démocratie parlementaire.
La Chambre unique comprend 78 députés élus àla représentation proportionnelle.
Allié de Milosevic, Bulatovic du parti socialiste (ancien parti communiste) fut élu àla Présidence du Monténégro en 1990. Il fut réélu en 1993. Djukanovic de l’Opposition démocratique, qui bénéficiait du soutien de l’Union européenne et surtout des Etats-Unis, le remplaça àla Présidence de la République en 1998.
Après deux élections présidentielles annulées faute de participation suffisante, Vujanovic, le candidat du parti démocrate des socialistes (DPS) et du Parti social démocrate (SDP) est, depuis 2002, le Président du Monténégro.
Djukanovic (DPS) fut Premier ministre en 1993 et démissionna en 1997 pour devenir Président de la République. En 1998, Vujanovic le remplaça au poste de Premier ministre d’un gouvernement de coalition englobant le Parti démocratique des socialistes, le Parti populaire, le Parti social-démocrate et le Parti de l’action démocratique.
La vie politique monténégrine connaît un clivage marqué entre partisans d’un Monténégro indépendant et partisans du maintien de l’Union avec la Serbie.
En avril 2001, les élections législatives ont sanctionné la défaite de la coalition serbo-yougoslave «Ensemble pour la Yougoslavie » et la victoire de la coalition «La victoire est au Monténégro» de l’union du Parti démocratique des Socialistes et des sociaux-démocrates. Les indépendantistes, qui ont obtenu la majorité absolue, auraient du organiser un référendum sur l’indépendance. Mais le Président Djukanovic a adouci son discours pro-indépendantiste àla suite de la démission de membres importants de son parti et du soutien déclinant des habitants Musulmans du Sandjak, région coupée en deux entre la Serbie et le Monténégro.
Il signa le 14 mars 2002 avec le Président de Serbie Kostunica un accord qui préserva l’Union entre la Serbie et le Monténégro tout en prévoyant un référendum sur l’indépendance en 2006.
En 2002, les élections législatives ont ànouveau été remportées par la coalition menée par Djukanovic (DPS-SDP). Cette victoire fut plus serrée.
Concentré sur cette question de l’indépendance et, pour certains, trop éloigné des préoccupations quotidiennes des Monténégrins, le gouvernement tarde àengager les réformes indispensables àla transition économique. En 2003, une troisième force politique a vu le jour àtravers le GZP (Groupe pour le Changement) fondé par des économistes et des intellectuels souverainistes ou indépendantistes. Ce mouvement issu de la société civile, qui a pour priorité le redressement économique et le rapprochement de l’Union européenne, voit sa popularité croître au détriment des partis traditionnels.
Quel avenir pour le Monténégro ?
Le Monténégro souffre d’une économie exsangue dominée par de puissants cartels. La police et la justice sont sensibles àla corruption et aux pressions de l’exécutif. Après une décennie de blocus économique, le marché noir s’est développé àtel point que plusieurs procureurs italiens ont demandé l’arrestation du Premier ministre, Djukanovic, celui-ci étant accusé notamment d’être proche du cartel monténégrin du tabac.
Le pays doit relever de sérieux défis économiques (infrastructures, investissements étrangers, retour de la diaspora) et politiques (renforcement de la capacité administrative, de la justice, lutte contre la corruption, amélioration des services publics). Selon certains observateurs monténégrins, l’Union de Serbie et Monténégro freine la démocratisation et le rattrapage économique du Monténégro même si en même temps ils considèrent qu’elle n’est qu’une coquille vide.
Selon Nebjsa Medojovic, directeur du Groupe pour le Changement (GZP), le problème est ailleurs. Pour lui, les élites politiques contrôlées par les oligarques financiers ne veulent pas des normes européennes qui pourraient mettre en danger leur affaire.
En 2006, la Serbie et le Monténégro devraient choisir entre la séparation ou l’intégration. D’ores et déjàcette échéance, en radicalisant la vie politique monténégrine, semble empêcher le gouvernement de réaliser les réformes nécessaires. Cette focalisation sur la question de l’indépendance ou du maintien dans l’Union va néanmoins permettre aux Monténégrins de définir leur projet de société pour les années àvenir.
L’indépendance du Monténégro pourrait permettre d’établir une nouvelle relation avec la Serbie inspirée du modèle de l’Union européenne et basée sur un rapport d’égalité et d’autonomie mais elle pourrait aussi remettre en question la coopération régionale entre le Monténégro et la Serbie, voire la fraternité historique entre Serbes et Monténégrins.
L’indépendance du Monténégro n’est souhaitée ni par les dirigeants européens ni par les américains car elle pourrait avoir un impact sur une éventuelle sécession du Kosovo ou de la République serbe de Bosnie. Il faut toutefois garder àl’esprit que durant leur longue histoire les Monténégrins n’ont jamais été soumis par leurs voisins.
Quoiqu’il advienne au sujet de l’indépendance, àmoyen terme, l’adhésion du Monténégro àl’Union européenne devrait avoir lieu en même temps que celle de la Serbie. Une adhésion décalée du Monténégro et de la Serbie serait une rupture avec l’histoire des deux pays bien plus importante que l’accession des Monténégrins àl’indépendance.
La province serbe du Kosovo
Population
La population de la province serbe du Kosovo comptait environ 2 millions d’habitants en 2002.
Dans cette province, les Serbes et les Albanais n’ont jamais vécu ensemble mais àproximité les uns des autres.
En raison d’une forte natalité, les Albanais du Kosovo sont devenus majoritaires, au point d’atteindre la proportion de 85% de la population. La population serbe ne représente aujourd’hui que 5% de la population.
La capitale de la province du Kosovo est Pristina.
Repères historiques
Présents dans la région du Kosovo depuis le VIIème siècle, les Serbes s’y établirent avec le patriarche de l’Eglise orthodoxe serbe àla fin du XIIème siècle. De nombreux monastères furent édifiés dans la région qui devint le berceau historique de la nation serbe.
Les Serbes subirent les assauts des Turcs ottomans àpartir de la bataille de Kosovo en 1389. Comme les Turcs poursuivirent leur conquête vers le nord, la région du Kosovo ne fut soumise àla domination ottomane qu’au milieu du XVème siècle. Les dirigeants ottomans offrirent alors aux catholiques albanais des privilèges fonciers et fiscaux pour qu’ils se convertissent àl’islam. Au XVIIème siècle, de nombreux Serbes émigrèrent vers le nord et laissèrent la place aux Albanais venus du sud et attirés par ces terres inhabitées.
A la suite de la guerre des Balkans de 1912-1913, la province du Kosovo fut attribuée àla Serbie, ce qui enleva àl’Albanie près de 40% de sa population.
Durant la Seconde guerre mondiale, les Italiens et les Allemands constituèrent une Grande Albanie englobant le Kosovo. A la fin cette guerre, le Kosovo redevint une province de la République serbe de la Fédération Yougoslave.
Depuis le début des années 1980, la région du Kosovo constitue un foyer de tensions. Les soulèvements des Albanais du Kosovo, qui réclamaient une République albanaise de Yougoslavie, provoquèrent en retour en Serbie d’importantes manifestations de soutien aux Serbes du Kosovo.
L’autonomie dont jouissait le Kosovo fut supprimée en 1989 àl’arrivé au pouvoir de Slobodan Milosevic. Les nationalistes Serbes accentuèrent leur oppression sur les Albanais du Kosovo. Les tentatives pour réimplanter des Serbes dans la région furent brutales. La répression des milices serbes s’accéléra àmesure que la résistance albanaise s’organisait. En 1998, l’Armée de Libération du Kosovo (UCK) composée de milices albanaises contrôlait près de 30% du Kosovo. Les Serbes lancèrent alors une offensive militaire de grande ampleur pour récupérer ces territoires.
Devant l’afflux de réfugiés Kosovars dans les pays voisins, le Conseil de sécurité de l’ONU demanda aux autorités de la République de Serbie et aux dirigeants albanais du Kosovo d’engager sans conditions un dialogue constructif. Les premières tentatives diplomatiques débouchèrent sur un échec, la Serbie refusant la présence de soldat de l’OTAN et les Albanais du Kosovo réclamant un référendum sur l’indépendance.
Sans attendre une autorisation explicite de l’ONU lui permettant de recourir àla force, l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) fit une démonstration de sa force aérienne en bombardant la Serbie et les forces serbes au Kosovo au printemps 1999.
Après trois mois de bombardements, le président serbe Milosevic accepta de retirer ses troupes du Kosovo. L’ONU autorisa une force multinationale de paix (KFOR) de 50 000 hommes appartenant à30 pays àse déployer pour assurer la sécurité. L’administration du Kosovo fut transférée àune force civile sous l’égide de l’ONU qui reconnut l’autonomie locale de la province dans le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie. En 2004, la KFOR est toujours présente au Kosovo et compte prés de 23 000 hommes dont 3800 soldats Français.
Quatre ans après l’intervention internationale qui permit d’arrêter la guerre civile, la situation est toujours chaotique dans la province serbe du Kosovo.
L’administration intérimaire internationale au Kosovo
La province du Kosovo dépend de l’assistance financière et technique de la communauté internationale. Depuis 1999, elle est administrée par les Nations Unies. La Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) est chargée d’assurer l’administration de la province tout en organisant la mise en place d’institutions locales propres àgarantir la sécurité de tous les habitants du Kosovo. Le Français Bernard Kouchner, le Danois Hans Haekkerup, l’Allemand Heins Steiner et le Finlandais Marti Holkeri se sont succédés àla tête de la MINUK.
L’administration intérimaire internationale contrôle les relations internationales, l’armée, la police, le système judiciaire et les douanes de la province. Elle recouvre les impôts et détermine le budget de la province. Elle coordonne aussi l’action des différentes organisations internationales. L’Organisation de sécurité et de coopération européenne (OSCE) veille àla mise en place d’institutions démocratiques. L’Union européenne est en charge de la reconstruction et les questions humanitaires sont traitées par le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) de l’ONU.
La MINUK organise chaque année des élections dont les résultats ne sont pas très surprenants. Dans la plupart des municipalités, la Ligue Démocratique du Kosovo (LDK) de Rugova, leader des Albanais du Kosovo, qui a le titre de Président de la «République du Kosovo» depuis 1998, remporte les élections. Elle s’appuie sur trois partis albanais issus de l’Armée de Libération du Kosovo (UCK) : le parti Démocratique du Kosovo (PDK), l’Alliance pour l’Avenir du Kosovo (AAK) et le parti du Centre Libéral du Kosovo (PQLK).
Depuis 2000, le Conseil National Serbe (SNC) s’est associé aux institutions interethniques dirigées par les Nations Unies.
Après les élections de 2001, le Kosovo a obtenu sa première Assemblée parlementaire mais les partis albanais se sont entredéchirés sur la répartition des postes au gouvernement.
La MINUK doit, àterme, apporter aux pays membres de l’Organisation des Nations Unies l’information nécessaire àl’élaboration du statut final de la province serbe du Kosovo.
Etat des lieux
Les quelques 900 000 Kosovars albanais qui avait fuit la région au printemps 1999 sont pour la plupart revenus après le retrait des forces serbes.
Le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations unies (UNHCR) a estimé à200 000, dont 130 000 Serbes, le nombre de personnes qui ont été forcées de quitter le Kosovo après la guerre. Plus de la moitié de la population serbe a fuit la province du fait de l’escalade de la violence due aux extrémistes albanais. D’après le HCR, seulement 4 000 Serbes sont revenus quatre ans après la fin des hostilités. Nombreux sont ceux qui souhaitent revenir au Kosovo mais le chemin du retour est périlleux. Le sentiment anti-serbe au sein de la communauté albanaise est persistant et souvent violent malgré la présence de l’ONU et de l’OTAN. Les Serbes dénoncent les violences et les règlements de compte des extrémistes albanais dont ils sont victimes. L’engrenage de la vengeance fragilise les relations entre Serbes et Albanais. Ni les uns, ni les autres ne veulent rendre les armes qu’ils possèdent en raison de cette insécurité. Environ 400 000 armes àfeu seraient détenues illégalement.
La police de la MINUK et la KFOR ne parvient pas àdéjouer tous les complots et les assassinats dont est victime la communauté serbe. Les différentes polices, la police de la Mission des Nations Unies (MINUK), la police militaire de la KFOR, le Service de Police du Kosovo (KPS), la police du TMK (Corps de Protection du Kosovo) ne coopèrent peut-être pas suffisamment. La KFOR affronte même certains éléments de l’Armée de Libération du Kosovo qui agissent en criminels.
Durant la guerre, l’absence d’intervention terrestre au Kosovo, pour la confier àl’UCK (Armée de libération du Kosovo), aurait renforcé les revendications d’une Grande Albanie au lieu de pacifier la région. La détermination du groupe extrémiste «Armée de libération nationale» (ANA ou AKSH) inquiète la communauté internationale. Ce mouvement de guérilla se considère comme la future armée d’un Kosovo indépendant et revendique sa capacité àfédérer toutes les guérillas albanaises des Balkans.
Début juillet 2003, les dirigeants albanais lancèrent un appel aux réfugiés serbes pour qu’ils reviennent chez eux. Ces réfugiés voudraient voir l’armée ou la police de l’Union de Serbie et Monténégro leur ouvrir la route pour le retour, ce qui implique que, conformément aux décisions des Nations Unies, la Serbie retrouve une certaine forme de contrôle sur la province. La spirale de la violence a repris. Au printemps 2004, les violences entre communautés serbes et kosovars ont embrasé ànouveau le Kosovo. 800 maisons et une trentaine d’églises et de monastères ont été détruites en quelques heures. Prés de 3 600 Serbes ont été chassés de chez eux. Ces actions violentes ne vont pas aider au retour des réfugiés Serbes.
Malgré l’engagement de la communauté internationale, la réconciliation entre Albanais et Serbes du Kosovo semble illusoire en l’absence de progrès économique et de volonté politique d’autant plus que la société est passée sous la coupe de la mafia, du crime organisé et de la corruption.
La pauvreté grandissante pourrait aggraver encore plus les relations des Serbes et des Albanais du Kosovo.
Ces différents éléments contribuent au discrédit des institutions internationales. Les forces internationales furent accueillies en libératrices par des foules en liesse mais très vite les relations se sont détériorées. Ni Pristina ni Belgrade ne considèrent la MINUK comme une instance neutre, ni comme ayant une autorité politique légitime. L’impartialité des chefs de l’administration internationale est mise en cause.
Les Kosovars albanais dénoncent le contrôle de la MINUK sur les relations extérieures, la justice, la loi et le maintien de l’ordre, les finances et le contrôle des anciens rebelles du Corps de Protection du Kosovo (TMK). Ils manifestent un appétit grandissant pour l’indépendance de la province.
Quel avenir pour le Kosovo ?
La Mission d’Administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo cherche àétablir la sécurité avant de définir un statut final pour la province serbe du Kosovo. Les efforts déployés par les Nations Unies pour favoriser la stabilité dans la province sont toutefois compromis par l’incertitude qui plane au sujet de son statut. Le statu quo actuel et le manque de perspective dans l’avenir du Kosovo, ne font qu’exacerber les tensions.
Le futur statut du Kosovo pourrait être soit celui d’une province serbe dotée d’une très large autonomie, soit celui d’une République yougoslave au même titre que la Serbie et le Monténégro soit celui d’un Etat indépendant après une partition de la province.
Avant la guerre du Kosovo, les Albanais du Kosovo souhaitaient une province autonome et multiethnique. Depuis, ils veulent faire du Kosovo une région purement albanaise et indépendante. Les Albanais du Kosovo souhaiteraient même s’unir avec leurs frères de Macédoine et d’Albanie.
Les Serbes envisagent une région autonome mais respectant leurs droits constitutionnels identiques àceux des Croates en Fédération de Bosnie et Herzégovine. A défaut, ils se contenteraient d’une partition du Kosovo selon le modèle chypriote, avec un déplacement territorial de population serbe et albanaise.
En cas d’élection, la répartition de la population se traduirait par un vote en faveur de l’indépendance ou du rattachement àl’Albanie. La Serbie pourrait ainsi être mise devant le fait accompli de l’indépendance, ce qui ne manquerait pas de mettre le feu aux poudres. Pour les Serbes, l’indépendance du Kosovo justifierait le rattachement de la République serbe de Bosnie àla Serbie ce qui consacrerait la fin de la Bosnie-Herzégovine. Comment refuser aux Serbes et aux Croates ce que l’on accorderait aux Albanais ?
De tels changements de frontières pourraient soulever la question du Sandjak, région frontalière entre la Serbie et le Monténégro àforte majorité musulmane, mais aussi la question du sud de la Serbie et de bien d’autres territoires encore.
Des accords entre les représentants des différentes communautés doivent être signés avant de définir le sort du Kosovo mais les positions des populations serbes et albanaises sont diamétralement opposées. Il est difficile de les rapprocher. La République de Serbie et les autorités élues au Kosovo seront impliquées dans la résolution du statut final du Kosovo mais il sera fixé par le Conseil de Sécurité des Nations Unies sur la base d’un compromis. La conciliation entre l’autonomie accordée àla province et le respect de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie est le point de départ des négociations.
En octobre 2003 àVienne, les premières discussions sur l’avenir du Kosovo se sont ouvertes entre Belgrade et Pristina. Le dialogue est toutefois compliqué car les dirigeants politiques du Kosovo et de Serbie ne veulent pas paraître favorables àun compromis qui irait àl’encontre des attentes de leurs électeurs.
Aujourd’hui encore, les Serbes votent pour les Radicaux, qui ont commis des crimes de guerre, mais dont le discours rassure. Les Albanais du Kosovo pratiquent aussi un vote identitaire.
Quoiqu’il en soit, les puissances occidentales devront rester dans la province pendant une longue période. Le chemin de la réconciliation sera sans doute plus long encore si la stabilité de la province passe par sa partition.
La Croatie
La Croatie appartient àl’Europe méditerranéenne, centrale et balkanique. Elle s’est développée sous de multiples influences. Ce pays est aujourd’hui une démocratie insérée dans l’économie de marché qui souhaite rejoindre le plus vite possible l’Union européenne et l’OTAN.
Situation géographique
Donnant àl’ouest sur la mer Adriatique, limitée au nord-ouest par la Slovénie, au nord par la Hongrie, àl’est par la Serbie et au sud par la Bosnie-Herzégovine, la Croatie s’étend sur 56 540 km2.
La Côte de Dalmatie et ses 1000 îles le long du littoral attirent des millions de visiteurs.
Repères historiques
Les tribus croates s’installèrent au nord-ouest de la péninsule balkanique àpartir du VIIème siècle. Le couronnement du roi Tomislav en 925 marqua les débuts de l’identité nationale croate. La Croatie s’écarta de l’Empire byzantin orthodoxe pour devenir vassale du Saint-Siège. Elle s’unit àla Hongrie puis aux Habsbourg pour lutter contre l’expansion ottomane. Elle obtint un statut de pays autonome au sein du royaume de Hongrie et constitua àses confins des marches militaires pour se protéger des Turcs.
Les régions littorales de Croatie furent sous la domination de la République de Venise de 1409 à1797. Les conquêtes napoléoniennes atteignirent ces régions qui furent annexées àl’Empire français de 1809 à1813. Cette courte période de domination française aurait réveillé les aspirations nationales croates. L’hostilité envers les Hongrois devint aussi plus vive àmesure qu’ils cherchaient àimposer leur langue et leur culture.
Les Croates tentèrent de se rapprocher des Habsbourg mais la formation de l’Autriche-Hongrie en 1866 limita leur autonomie. Ils envisagèrent alors l’union avec les Serbes. A la fin de l’empire austro-hongrois en 1918, ils s’unirent aux Serbes et aux Slovènes pour former le royaume de Yougoslavie. Les Serbes dominèrent très vite le nouvel Etat ce qui éveilla l’hostilité des nationalistes croates. Les «oustachis», ces ultranationalistes partisans d’une Croatie indépendante, se livrèrent àdes actes de terrorisme. Ils profitèrent de l’occupation du Royaume de Yougoslavie par l’Allemagne et l’Italie pour se détacher de la Serbie et instaurer un Etat fasciste reconnu par Hitler et Mussolini. Serbes, Tziganes et Juifs subirent une politique d’extermination.
En 1945, àla libération du territoire yougoslave par les communistes du maréchal croate Tito, la Croatie devint l’une des républiques constitutives de la République Fédérale Socialiste de Yougoslavie.
A partir des années 1960, les Croates contestèrent la prééminence serbe dans le fonctionnement des institutions fédérales. Ils réclamèrent une plus grande autonomie politique, économique et culturelle. Le gouvernement de Tito procéda àde nombreuses arrestations d’opposants tout en acceptant certaines revendications.
En 1990, la Croatie put organiser ses premières élections libres. Elles furent remportées par Franjo Tudjman de la Communauté Démocratique Croate (HDZ). Cette victoire du parti nationaliste croate illustra le fort désir d’indépendance des Croates. Les Serbes de Croatie entrèrent en rébellion en proclamant la «Région autonome serbe de Krajina». Le parlement de Zagreb se prononça le 25 juin 1991 en faveur du retrait de la Croatie de la République Fédérale de Yougoslavie.
L’armée fédérale yougoslave, sous commandement serbe, soutenue par les organisations paramilitaires serbes intervint alors en Croatie. En moins de deux mois, les Serbes s’emparèrent du tiers du territoire croate. Ils bombardèrent les villes les plus importantes et expulsèrent les non-Serbes des territoires conquis. Début 1992, l’ONU obtint la signature d’un cessez-le-feu et dépêcha sur le terrain une force de protection, la FORPRONU. L’armée fédérale se retira de Croatie mais les milices serbes continuèrent d’occuper les territoires conquis. En 1995, la reconquête croate de ces territoires fut suivie de l’exode d’une grande partie des populations serbes. Ce nouveau rapport de force favorisa la conclusion d’un cessez-le-feu. En novembre 1995, les Présidents serbe, croate et bosniaque signèrent, sous l’égide des Etats-Unis, le plan de paix de Dayton.
Reconnue en décembre 1991 par l’Allemagne, puis par la Communauté européenne, la République de Croatie fut admise àl’ONU en 1992. La Croatie fut admise au sein du Conseil de l’Europe en 1996 et un accord de reconnaissance mutuelle fut signé la même année avec la République fédérale de Yougoslavie (Serbie et Monténégro).
En 1999, la disparition du président Tudjman, critiqué pour son autoritarisme et pour son nationalisme, signa la fin d’une période de trouble pour la nation croate. Elle ouvrit la voie àla démocratie. La stabilité politique permit la relance de l’économie.
Population
Estimée à4,4 millions d’habitants en 2001, la population est composée de 80% de Croates, de 11% de Serbes, de 1% de Tsiganes, de 0,8% de Musulmans, de 0,5% de Hongrois, de 0,4% de Slovènes, de 0,4% d’Italiens et de 0,3% d’Albanais.
Les Croates se rattachent àla famille des Slaves, mais leur situation géographique les a maintenu dans l’aire culturelle latine. Ils sont chrétiens et emploient l’alphabet latin. Les habitants de Croatie se partagent entre les catholiques romains (76,4%) et les orthodoxes (11,2%).
Plus de la moitié de la population croate vit dans les villes. La capitale Zagreb concentre près de 18% de la population totale.
Situation économique
La Croatie a vu son activité économique diminuer depuis le début des années 1990. Elle tend depuis 1997 àopérer un redressement grâce àune forte activité dans le secteur du bâtiment. De plus, les recettes touristiques sont en forte hausse. La Croatie attend près de 10 millions de touristes en 2004.
Les secteurs performants de l’économie croate se trouvent donc dans le secteur du tourisme et du bâtiment mais aussi dans les secteurs du commerce et de l’industrie chimique.
La Croatie n
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LES DIX NOUVEAUX PAYS MEMBRES DE L'UNION EUROPEENNE EN 2004 | 28 décembre 2005
L’élargissement géographique de l’Union européenne
Il aura fallu attendre quarante ans pour que le vœux de Robert Schuman se réalise.
«…la ligne de démarcation idéologique qui coupe l’Europe en deux […] a été imposée par la violence. Puisse-t-elle s’effacer dans la liberté !».
«Nous devons faire l’Europe non seulement dans l’intérêt des peuples libres, mais aussi pour pouvoir accueillir les peuples de l’Est qui, délivrés des sujétions qu’ils ont subies jusqu’àprésent, nous demanderaient leur adhésion et leur appui moral».
R.Schuman in France-forum, novembre 1963.
Titre 1 Profils, atouts et faiblesses des pays adhérents àl’Union européenne en 2004
L’élargissement de l’Union européenne en 2004 constitue àla fois un devoir moral et une chance.
Cet élargissement aux quatre pays du groupe de Visegrad (Pologne, République tchèque, Slovaquie et Hongrie), aux trois Etats baltes (Estonie, Lettonie, Lituanie), àun ancien pays de l’ex-Yougoslavie, la Slovénie et àdeux îles méditerranéennes, Malte et Chypre comporte aussi le risque de nouveaux blocages. Son succès dépend, au-delàde la réussite de la réforme des institutions communautaires, de la solidarité des peuples européens.
L’élargissement peut remettre en cause, ralentir ou, au contraire, relancer l’approfondissement du projet européen. Quelles seront les incidences de l’élargissement géographique de l’Union européenne sur son approfondissement politique ? Quelle est la vision de l’Europe des pays candidats ?
Publiée en octobre 2003, une enquête Eurobaromètre a révélé le soutien croissant des pays en voie d’adhésion aux grandes politiques européennes. Les résultats ont montré une progression du soutien àl’adhésion àl’Union européenne (79%), de la participation àl’euro (72%), de la reprise des décisions communes en matière de politique étrangère et de sécurité (74%) et de politique commune de défense (84%). Les personnes interrogées considéraient que l’Union européenne doit avoir pour principales priorités la lutte contre le chômage, le terrorisme, le crime organisé et le maintien de la paix et de la sécurité en Europe. Une majorité était favorable àdes décisions européennes communes en matière de recherche, d’aides régionales, de lutte contre le terrorisme et le crime organisé. Elles étaient moins enthousiastes sur les questions de culture, de justice, d’immigration et de police.
Fin 2003 la Commission européenne a fait le bilan de la reprise de l’acquis communautaire. Elle s’est félicitée du rattrapage de cinquante ans d’acquis communautaire opéré par «une révolution tranquille» dans une courte période de temps, mais elle n’en a pas moins déploré «les sérieux retards» dans la reprise de l’acquis àsix mois de l’adhésion programmée des 10 pays candidats.
La mise àniveau dans les domaines de l’agriculture et de la politique de concurrence a posé le plus de problèmes dans les dix pays d’Europe centrale et orientale. Les manquements aux normes sanitaires sont inquiétants et de nombreux abattoirs et laiteries ne remplissent pas les critères d’hygiène autorisant l’exportation des produits agricoles. Les aides d’Etats trop importantes risquent de fausser la concurrence. Les appels d’offres des marchés publics manquent de transparence.
La Pologne avec 38,5 millions d’habitants, représente la moitié de la population et la moitié du PIB des 10 pays candidats. C’est elle qui pose le plus de questions, en particulier avec son agriculture et son administration.
Pour tous les nouveaux pays membres, les problèmes de fonds sont la corruption et la libre circulation.
La Commission européenne pourrait décider de fermer le marché intérieur àcertains produits ou àcertaines catégories de travailleurs. Cette menace devrait inciter les futurs Etats membres àse mettre àjour. C’est leur intérêt de le faire pour bénéficier du plein accès au marché communautaire.
Les nouveaux Etats membres dont le niveau de vie de la population est encore faible vont bénéficier de la solidarité des anciens Etats membres.
Positions économiques et budgétaires des 10 nouveaux membres de l’Union européenne de 2004
2004-2006 Contribution
au budget UE Retour sur
contribution Salaire mensuel en euro (2003)
Pologne 6 552 206 % 532
Tchéquie 2 573 130 % 531
Slovaquie 934 188 % 346
Hongrie 2 280 160 % 541
Slovénie 771 131 % 1041
Estonie 231 318 % 405
Lettonie 287 389 % 271
Lituanie 510 365 % 326
Malte 178 174 % 600
Chypre 428 120 % 880
total en millions d’euros
14 744
189%
La présentation historique, économique et politique de chacun des nouveaux pays adhérents mettra en évidence leurs attentes, leurs inquiétudes et leurs préoccupations ainsi que les enjeux de cet élargissement sans précédent dans l’histoire de la construction européenne.
Chapitre 1 Le Groupe de Visegrad : la Pologne, la république Tchèque, la Slovaquie et la Hongrie
Au début des années quatre-vingt-dix naquit l’idée d’une coopération étroite entre la Tchécoslovaquie, la Pologne et la Hongrie. Elle s’est concrétisée le 15 février 1991, àBudapest au château de Visegrad lorsque Vaclav Havel, Président de la République Fédérale de Tchécoslovaquie, Josef Antall, Premier Ministre hongrois et Lech Walesa, Président de la Pologne signèrent la «Déclaration sur une position commune et coordonnée pour l’intégration paneuropéenne». L’ambition de la coopération entre ces trois Etats, qui allaient devenir quatre avec la partition de la Tchécoslovaquie, était de leur permettre de se dégager de l’emprise soviétique et d’accélérer le processus de leur intégration dans l’Europe politique, économique et stratégique.
Ces pays devront s’efforcer de promouvoir leurs intérêts communs pour que perdure au sein de l’Union européenne le groupe dit de Visegrad. Un de leurs soucis majeurs est de satisfaire rapidement et simultanément aux critères de Schengen afin de pouvoir rejoindre ensemble cet espace.
La Pologne
Parmi les 10 nouveaux pays membres de l’Union européenne, la Pologne concentre la moitié de la population et la moitié du PIB par habitant. C’est donc sur elle que se porte - non pas la moitié - mais la grande majorité des regards, des interrogations et des débats. D’elle dépendra pour beaucoup la réussite, ou non, de l’élargissement. Son énorme potentiel agricole et son poids économique dans la région plaident en faveur d’un optimisme raisonné. Reste que sa politique étrangère très atlantiste et la perméabilité de ses frontières àl’Est donnent aux sceptiques d’une Europe à25 quelques solides arguments.
Situation géographique
La Pologne se situe au carrefour de l’Europe. Elle est traversée par les grands axes nord-sud (Stockholm, Helsinki, Cracovie, Budapest, Athènes) et est-ouest (Paris, Berlin, Varsovie, Moscou).
La Pologne est un hexagone de 312 700 km² bordé au nord par la mer Baltique et au sud par la chaîne des Carpates. Elle partage ses frontières avec 7 pays : l’Allemagne, la République tchèque, la Slovaquie, l’Ukraine, la Biélorussie, la Lituanie et la Russie via l’enclave de Kaliningrad. Ses frontières orientales sont dépourvues de remparts naturels.
Avec 75% de son territoire àmoins de 200 mètres d’altitude, la Pologne est un pays de plaines - c’est même de cette particularité géographique qu’elle tire son nom : Pologne vient de Polé qui signifie plaine. C’est aussi un pays d’eau. De nombreux fleuves couvrent la majeure partie du pays. L’Oder (742 km) et la Vistule (1047 km) en sont les principaux. Quant aux lacs, on en dénombre pas moins de 9000. Concentrés dans le Nord, ils peuvent atteindre des surfaces considérables : le plus grand s’étend sur 113,8 km².
Population
La Pologne compte 38,5 millions d’habitants dont 1,6 dans la capitale Varsovie. L’histoire tragique de la Pologne a provoqué plusieurs vagues massives d’émigration effectuées en grande partie vers les Etats-Unis. On estime à10 millions le nombre d’Américains d’origine polonaise.
Si 97,6% de la population est polonaise, on trouve néanmoins de nombreuses minorités. Les Ukrainiens et les Biélorusses sont les plus nombreux devant les Allemands, les Juifs (qui représentaient 10% de la population en 1933), les Roms, les Slovaques et les Tchèques.
La population polonaise est de confession catholique àprès de 95%.
Depuis le XIème siècle, l’Aigle blanc sur fond rouge symbolise le courage, la force et la majesté de la Nation polonaise. Le drapeau polonais blanc et rouge incarne la pureté morale et la combativité de son peuple.
Repère historique
La Pologne est millénaire mais son assise territoriale a varié au cours des siècles.
L’Etat polonais a émergé àpartir du Xème siècle lorsque Polanes, Vislanes et Slézanes se sont fédérés. Pendant 300 ans, l’unité de la Pologne fut menacée par le partage de son territoire entre héritiers et par l’ambition de ses voisins Allemands et Mongols. Ce fut notamment l’attachement des Polonais au catholicisme qui leur permirent de sauvegarder l’indépendance de leur jeune Etat.
Le XVIème siècle fut l’âge d’or de la Pologne. Son alliance avec la Lituanie, l’Union de Lublin, lui permit de s’étendre des régions de la mer Noire jusqu’àla mer Baltique. Mais très vite les rivalités entre Polonais, Allemands, Russes et Lituaniens ainsi que l’absence de frontières naturelles fragilisèrent cette Alliance. Au XVIIème siècle, la Pologne fut envahie par la Prusse, la Russie, la Suède et par l’Empire Ottoman. Elle fut dépecée et disparut en 1795 partagée entre l’Autriche, la Prusse et la Russie.
Napoléon Bonaparte lui redonna naissance en 1807 en rétablissant le Grand duché de Varsovie mais, en 1815, la défaite des armées napoléoniennes conduisit ànouveau au partage de la Pologne entre la Prusse et la Russie. Durant plus d’un siècle, les Polonais se retrouvèrent prussifiée par la Prusse et russifiée par la Russie. Nombre d’entre eux trouvèrent refuge àl’étranger et notamment en France.
A la fin de la première Guerre Mondiale, la défaite de l’Allemagne et de l’Autriche-Hongrie permit la création de la République de Pologne. Son indépendance fut consacrée par le Traité de Versailles en 1919.
Le 1er septembre 1939, l’Allemagne - après avoir annexé l’Autriche - envahit la Pologne. Ce fut une période noire pour les Polonais. Ils furent victimes du nazisme, du travail forcé et des camps de concentration. Six millions d’entre eux périrent, dont trois millions de juifs.
La fin de la seconde guerre mondiale entraîna des transferts massifs de population provoqués d’une part par l’exode de millions d’Allemands et d’autre part par l’arrivée de Polonais chassés d’Ukraine et de Lituanie par les Soviétiques.
Après une guerre civile de plus de 2 ans qui fit 150 000 prisonniers politiques, la Pologne devint un satellite de l’URSS. Elle adhéra au COMECON (accord économique) et au pacte de Varsovie (alliance militaire). Une économie de type socialiste se mit en place avec des nationalisations, des planifications impératives et une industrialisation accélérée.
Sous l’omnipotence du parti communiste, le peuple polonais fut privé de liberté et subit des persécutions religieuses et politiques.
L’Eglise catholique, opposante àla philosophie marxiste, devint le facteur d’unité et d’émancipation du peuple polonais. A partir de 1980, des grèves sur les chantiers navals de Gdansk, organisées par le mouvement «Solidarité» dirigé par Lech Walesa, permirent aux Polonais d’obtenir une certaine liberté d’expression. En 1989, àla suite de l’effritement du glacis soviétique, Lech Walesa remporta les premières élections libres. La nouvelle Constitution, qui fut votée le 30 décembre 1989, établit un régime républicain de démocratie pluraliste tournée vers l’Europe occidentale.
Dans leur histoire récente, les Polonais, constamment aux prises avec l’Allemagne et la Russie, ses deux envahissants voisins, ont vu dans les Etats-Unis un puissant allié et un pays refuge, ce qui explique leur atlantisme décomplexé et la persistance d’une certaine appréhension vis-à-vis de la construction européenne.
Situation économique
En 45 ans de communisme, l’économie polonaise s’était spécialisée dans les industries lourdes (sidérurgie, construction navale, industries mécaniques et chimiques) et dans le secteur minier.
Sur le plan agricole, la collectivisation s’est révélée un échec. Les paysans, nombreux et fort attachés àleur terre, lui firent barrage. De ce fait, l’agriculture polonaise est restée parcellisée et peu mécanisée. Elle doit être profondément modernisée.
En 1990, l’économie de marché fit son entrée en Pologne. Le rôle de l’Etat s’effaça progressivement pour laisser place au libre jeu de l’offre et de la demande. Le secteur privé représente désormais près de 70% de la production intérieure brute. Des politiques de libéralisation et de privatisation ont permis des restructurations dans le secteur minier, sidérurgique et dans la construction navale. Cette restructuration rapide de l’économie a entraîné un accroissement du chômage. Les jeunes, non diplômés ou diplômés de l’Université, en sont d’ailleurs les principales victimes. Cette situation est d’autant plus embarrassante que de futures privatisations et restructurations sont encore àprévoir dans les secteurs du charbon, de l’acier, de l’énergie, de l’industrie chimique lourde et des industries de la défense.
La Pologne n’est pas dépourvue d’atouts. Sa position géographique, son marché de 39 millions de consommateurs, sa main-d’œuvre qualifiée et compétitive la rendent économiquement attractive. Son économie est performante dans le meuble, l’automobile, la construction navale, l’industrie agro-alimentaire et la sidérurgie. En outre, avec près de 40 millions d’habitants, elle semble moins sensible aux aléas de l’économie internationale comme en témoigne sa bonne résistance aux effets de la crise économique russe de 1997.
Si la Pologne remplit les critères d’une économie de marché viable, la présence de l’économie souterraine, estimée entre 5 et 15% du PIB, ainsi qu’un chômage important nuancent cette situation. C’est, malheureusement, la conséquence logique du processus de privatisation et de restructuration.
QUELQUES CHIFFRES
En 2003, le PIB de la Pologne était de 231 milliards d’euros. Le secteur agricole concentrait 20% des emplois en 2001 mais ne représentait que 3,4% du PIB. Le secteur industrielle contribuait àhauteur de 50% du PIB et le secteur des services àhauteur de 46,6%.
Le PIB a augmenté de 5% durant les années 1996-2000. Son taux de croissance est passé de 1,1% en 2001 à1,5% en 2002 et 3% en 2003. Le gouvernement polonais prévoit une croissance du PIB de 5% en 2004.
En 2003 le PIB par habitant représentait 40% de la moyenne communautaire et le salaire mensuel moyen était de 532 euros.
De 17,4% en 2002, le taux de chômage aurait atteint 18,8% de la population active en 2003.
Le déficit budgétaire s’est creusé depuis 2000. Il représentait 2,3% du PIB en 2000, 4,5% en 2001 pour atteindre 4,9% en 2002.
La dette publique a atteint 47,5% du PIB en 2001 et devait dépasser le seuil des 50% du PIB en 2002.
L’inflation était de 15% en 1997, elle a été portée en 2001 à5,3% puis réduite à3,3% en 2002.
La monnaie nationale, le Zloty, a un régime de change flottant. La Pologne souhaiterait intégrer la zone euro en 2007.
En matière de relations commerciales, la Pologne est intégrée àl’Union européenne: elle réalisait plus de 70% de son commerce extérieur avec les pays membres de l’Union européenne. Elle exporte des meubles, des produits agro-alimentaires, du matériel électrique, des moteurs. Elle importe des articles en plastiques et du matériel informatique. L’Allemagne est son premier fournisseur et son premier client. Suivent la France et l’Italie. En 2003, la Pologne était le quatrième marché àl’exportation de l’Union européenne, derrière les Etats-Unis, la Suisse et le Japon.
Les investissements étrangers, en particulier dans les banques, ont financé la restructuration de son économie. La France était le premier investisseur étranger avec 12,5 milliards d’euros investis en 2003 (France Telecom, Vivendi, Carrefour, Crédit agricole), devant les Etats-Unis (8,7 milliards d’euros) et l’Allemagne (7,8 milliards d’euros).
Situation politique
Depuis l’adoption de la Constitution du 30 décembre 1989, la Pologne est une démocratie parlementaire. Le Président y est élu au suffrage universel pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois. En 1990, Lech Walesa fut élu Président de la République. Aleksander Kwasniewski, artisan de la conversion de l’ancien parti communiste àla social-démocratie, lui a succédé en 1995 et s’est fait réélire en 2000.
Le système parlementaire est bicaméral. Le Sénat compte 100 membres élus pour quatre ans. La Diète comprend 460 membres élus àla proportionnelle pour quatre ans.
La multiplication des partis et la représentation proportionnelle ne permettent pas la constitution d’une majorité stable et la vie politique polonaise est rythmée par les alternances entre socialistes, nationalistes et libéraux. Entre 1990 et 1993, une coalition «social-démocrate» et chrétienne se forma et quatre gouvernements se succédèrent. L’Eglise catholique se vit accuser de vouloir imposer des valeurs ultraconservatrices et les élections législatives de 1993 furent remportées par les néo-communistes. Jusqu’en 1997, une coalition formée de l’Alliance pour la gauche démocratique et le Parti paysan populaire fut en charge des responsabilités gouvernementales.
En 1997 le bloc des partis de droite et de centre-droit remporta les élections législatives. Une coalition formée de l’AWS (Solidarité) et de l’UW (Union de la Liberté) libérale forma un nouveau gouvernement dont Jerzy Buzek devint le Premier ministre. Ce dernier se donna pour objectifs de conduire la Pologne vers l’intégration àl’Union européenne.
Depuis les élections législatives de 2001, l’Alliance pour la gauche démocratique (SLD) et l’Union du Travail (UP) sont revenus au pouvoir et ont permis àLeszek Miller (SLD) de former un gouvernement. Si ces deux partis de la coalition gouvernementale diffèrent sur les conséquences de l‘adhésion àl’Union européenne, l’opposition a fait de l’intégration européenne une «cause nationale commune». Depuis 2003 ce gouvernement est devenu largement impopulaire et minoritaire. Le Premier ministre Leszek Miller a démissionné le lendemain de l’entrée de son pays dans l’Union européenne.
Marek Belka, ancien ministre des Finances et responsable économique dans l’administration provisoire américaine en Irak, était pressenti pour le remplacer au poste de Premier ministre mais il n’a pas obtenu le soutien de l’Union du Travail, parti de la coalition au pouvoir, qui exigeait le retrait des forces polonaises envoyées en Irak. Il assure néanmoins la gestion des affaires courantes dans l’attente des prochaines élections législatives. D’après des sondages, les élections législatives de septembre 2004 comme d’éventuelles élections anticipées pourrait voir l’effondrement de la coalition des sociaux-démocrates au pouvoir. Le SLD, parti au pouvoir, n’est soutenu que par 7% des Polonais alors que le parti libéral PO et la formation populiste Samoobrona (Alliance populiste), créée par Andrzej Lepper, approchent chacun la barre de 30%.
Si l’Alliance populiste parvient aux responsabilités gouvernementales, la coopération entre la Pologne et ses partenaires au sein de l’Union européenne risque d’être compliquée.
La Pologne et l’élargissement de l’Union européenne
La Pologne signa des accords la liant àla Communauté européenne dès 1991. Sa demande d’adhésion a été introduite le 5 avril 1994. L’engagement politique de l’Allemagne en faveur de cette démarche fut primordial.
Entre 1994 et 1998, la Pologne a pris du retard dans la reprise de l’acquis communautaire en raison du manque de consensus politique sur la question de l’adhésion et du mauvais fonctionnement de l’administration polonaise. En 1998, l’Union européenne décida donc de réduire son soutien financier au titre du programme PHARE. Cette sanction permit aux autorités polonaises de prendre conscience de la nécessité d’intégrer l’acquis communautaire. Depuis, la Pologne a fait des progrès continus. Elle est parvenue àun niveau élevé d’alignement sur l’acquis même si le fonctionnement de l’administration est toujours problématique. Dans le domaine de l’agriculture et de la protection des frontières, il a provoqué des retards susceptibles de remettre en cause la bonne gestion des aides communautaires et la sécurité des citoyens européens.
L’opinion publique polonaise àl’égard de l’Union européenne a évolué. La majorité pro-européenne s’est dégradée depuis le lancement du processus de négociation. Les fractions populistes, agricoles et nationalistes étaient défavorables àl’entrée dans l’Union européenne. On a pu redouter que la population, par une trop forte abstention ou par le rejet de l’adhésion, ne sanctionne la politique du gouvernement. Pourtant les 8 et 9 juin 2003, les Polonais se sont déclarés favorables à77,5% àl’entrée de leur pays dans l’Union européenne. Le taux de participation de 59% a validé le scrutin.
La Pologne est le plus grand et le plus peuplé des pays candidats. Elle recevra près de 50% de la totalité des paiements accordés aux dix nouveaux Etats membres pour 2004-2006 soit 13,5 milliards d’euros sur 27,86 milliards d’euros.
Défis et atouts de l’adhésion de la Pologne àl’Union européenne
«La Pologne dépendra désormais de l’Europe comme jamais auparavant. Mais le visage de l’Europe dépendra aussi comme jamais de la Pologne». C’est ainsi que le quotidien conservateur polonais «Rzeczpospolita» soutenait l’adhésion de la Pologne àl’Union européenne le 9 juin 2003 au lendemain du référendum positif.
Défis de l’adhésion de la Pologne àl’Union européenne
Défis internes
Si le potentiel agricole polonais peut être àmoyen ou long terme un atout économique, l’agriculture représente aujourd’hui un véritable défi sur le plan social. Durant l’ère soviétique, le maintien d’une agriculture privée a empêché l’agrandissement et la modernisation des exploitations. La Pologne doit aujourd’hui y remédier. La configuration de l’agriculture polonaise reste hétérogène. Certaines exploitations sont modernes, d’autres s’inscrivent dans une logique de survie : les propriétés agricoles de l’Ouest – la plupart de taille moyenne - sont compétitives et relèvent de la PAC. Au Nord et àl’Est, l’agriculture est morcelée et défavorisée. Cette agriculture de proximité dépend, quant àelle, de la politique régionale, compte tenu du fait que ses agriculteurs tirent souvent plus de 50% de leurs ressources d’autres activités.
La production est importante en volume dans certains secteurs -pomme de terre, betterave àsucre, fruits rouges, céréales, laits, œufs ou pommes- mais la productivité s’avère encore faible. Les rendements céréaliers sont inférieurs de moitié aux rendements français. La législation polonaise n’incite pas àla compétitivité. Elle limite même la réorganisation de l’agriculture. Il suffit de posséder un seul hectare de terre pour se voir reconnaître le statut d’agriculteur, fiscalement très avantageux. La multiplication de petits exploitants et le développement de l’agriculture de subsistance sont les conséquences logiques de cette politique. Gardant un mauvais souvenir du morcellement successif de leur espace agricole et historiquement très attachés àleur terre les Polonais redoutent de voir leurs petites exploitations passer aux mains de riches Européens.
Pour que l’agriculture polonaise devienne compétitive, la Commission européenne estime que le nombre d’exploitations doit passer de 2 millions à700 000. La modernisation de l’agriculture implique donc une véritable transition économique et sociale qui ne se fera pas sans douleur. Cette situation est délicate au regard du taux de chômage actuel.
Près de la moitié des agriculteurs se verront contraints de demander des pensions ou de se reconvertir dans d’autres secteurs de l’économie. Le suremploi rural ne pourra être résorbé ni par un marché du travail engorgé, ni par un exode rural ayant déjàentraîné un déficit de logements et d’infrastructures.
Cette situation pourrait avoir de graves répercussions sociales d’autant que les différences entre les niveaux de vie se sont amplifiées avec l’avènement du libre marché. La Pologne pourrait se diriger vers une crise économique, sociale et politique de grande envergure.
Enfin, la sous-administration polonaise s’illustre particulièrement dans le domaine agricole. L’identification et l’enregistrement des parcelles ont pris du retard. En 2003, la Pologne devait encore déployer «de toute urgence de très sérieux efforts» pour renforcer l’instrument de paiement des aides agricoles et son système de gestion et de contrôle. Faute de quoi, elle risque d’être sanctionnée et de se priver des aides de la PAC.
Une crise industrielle frappe de plein fouet le secteur minier. L’importance des réserves (10% du charbon mondial) et le coût social des restructurations n’incitent pas la Pologne àréduire sa production ni àmoderniser son outil de production. La rentabilité se fait toujours attendre malgré une hausse significative de la productivité.
Après les efforts qui lui ont été demandés, la population attend d’importantes retombées de l’adhésion àl’Union européenne. Intégrée àl’économie mondiale, l’économie polonaise devra bénéficier d’une main d’œuvre de plus en plus qualifiée pour rester compétitive. L’économie a besoin de personnels compétents, bénéficiant d’un haut niveau d’instruction et de formation. Or l’exercice budgétaire qui impose une réduction conséquente des déficits publics, rend difficile l’octroi de prestations sociales de qualité.
Autre élément clé du défi polonais : d’après certains démographes, la population polonaise pourrait augmenter ou diminuer de 25% d’ici 20 ans.
La Pologne ne brille ni par le contrôle de ses frontières - en particulier de ses frontières orientales - ni par son acharnement àlutter contre la criminalité. Ces deux points faibles sont autant de handicaps àune intégration réussie.
Les frontières orientales de la Pologne deviendront les frontières extérieures de l’Union européenne. Pour leur protection et leur contrôle, 5 000 garde-frontières polonais disposent de moyens opérationnels octroyés en grande partie par l’Union européenne. Le recrutement de ce personnel reste encore un problème et le laxisme qui prévalait jusqu’àprésent dans la surveillance et le contrôle des 1000 kilomètres de frontières avec l’Ukraine et la Biélorussie fait redouter àbeaucoup une immigration massive et incontrôlée venue de l’Est.
Le problème est que la Pologne ne veut pas bâtir un mur qui la couperait des diasporas polonaises éparpillées dans les pays voisins. L’idée de couper les liens avec leurs compatriotes de l’étranger et de construire une frontière provoque un sentiment amer chez les Polonais. L’importance des échanges entre la Pologne et ses voisins orientaux rend particulièrement ardu le renforcement des contrôles aux frontières. Néanmoins la Pologne s’est résolue àhonorer ses engagements. Elle a introduit le 1er octobre 2003 un système de visas avec un certain nombre de pays de l’Est, au premier rang desquels, l’Ukraine. Une politique qui n’est pas sans conséquences sur les relations qu’entretiennent ces deux pays. L’économie transfrontalière «grise» représenterait 80% de leurs échanges et ferait vivre 20% de la population ukrainienne. La surveillance de ses frontières orientales ne peut se faire qu’au détriment de ses relations politiques et économiques avec l’Ukraine (et vice versa). Depuis la mise en place de visas, la coopération entre les deux pays s’est dégradée dans le domaine de la justice et des affaires intérieures et l’Ukraine appliquerait sans grand zèle l’accord de réadmission des immigrés clandestins conclu entre les deux pays.
La lutte contre la criminalité a été reconnue comme une priorité mais, en pratique, elle devrait être renforcée. La criminalité financière constitue un manque àgagner conséquent. L’économie souterraine pose problème. Le marché de la contrefaçon est àlui seul estimé à500 millions d’euros. A titre d’exemple, le Stade du dixième anniversaire de Varsovie, appelé aussi «le marché russe», exerce un rôle de grossiste et de détaillant. Les transactions qui y sont opérées dans le cadre de l’économie souterraine (alcool, cigarettes, disques, logiciels, matériel électronique, contrefaçons ou encore armes de guerre) représenteraient quatre fois plus que le chiffre d’affaires annuel des échanges légaux.
Pour ce qui est de la lutte contre le blanchiment d’argent, la Pologne, qui a adopté des mesures favorisant la collecte et l’analyse d’informations sur les transactions financières, doit continuer àfaire des efforts dans la lutte contre la fraude et le blanchiment des capitaux. La pénurie de personnels et d’équipements due aux contraintes budgétaires, rend encore malaisée une répression efficace.
L’indépendance de l’ordre judiciaire semblerait, aujourd’hui encore, sujette àcaution, parce que le Ministère de la justice exerce des pressions sur les magistrats mais aussi parce que ceux-ci ne sont pas épargnés par les phénomènes de corruption.
Les défis diplomatiques et stratégiques
L’adhésion de la Pologne àl’Union européenne va déplacer le centre de gravité de l’Europe de Strasbourg vers Berlin. Elle va imposer aux pays de l’Union européenne des partenariats avec des pays voisins : la Biélorussie, l’Ukraine, la Moldavie et la Russie.
L’Allemagne, premier partenaire commercial de la Pologne, est perçue comme une menace par les Polonais. Ils redoutent qu’une grande partie de leur territoire ne devienne une zone d’influence exclusive de leur grand voisin. Face àl’aigle allemand et l’ogre russe, les Polonais se sont tournés vers l’Occident, vers la France, puis aujourd’hui vers les Etats-Unis. Ils s’attachent àconsolider leurs relations avec ces derniers. C’est une attitude logique quand on constate que dix millions d’Américains d’origine polonaise vivent aux Etats-Unis. Au milieu des années 1990, près de 15% des Polonais préféraient un accord de libre échange avec les Etats-Unis plutôt que l’adhésion de leur pays àl’Union européenne.
Les Polonais sont très reconnaissants aux Etats-Unis d’avoir accepté leur intégration àl’OTAN àcoût zéro. Les Américains avaient en effet organisé un co-financement avec les autres pays européens membres de l’OTAN. En 1999, la Pologne a rejoint l’OTAN aux côtés de la République tchèque et de la Hongrie et 80% des Polonais étaient favorables àl’entrée de leur pays dans l’Alliance. La Pologne a sur son territoire des bases de l’OTAN avec des forces allemandes et polonaises qui étaient sous commandement danois en 2002 et communiquaient en anglais.
Si l’armée polonaise est l’une des plus opérationnelles et des plus crédibles parmi celles des pays de l’ex-Pacte de Varsovie, elle doit se moderniser et se doter de matériel opérationnels et interopérables. De plus les réductions d’effectif doivent se poursuivre et aboutir àune armée de 150 000 hommes en 2006 contre 200 000 en 1999. Elles comportent un coût social important.
Plusieurs affaires récentes illustrent l’atlantisme polonais qui, s’il découle de l’histoire récente de la Pologne, ne manque pas de provoquer des réactions un peu vives de certain pays de l’Union européenne, en particulier les pays de la «vielle Europe».
Après la signature du traité d’adhésion àl’Union européenne, la Pologne a décidé d’acheter 48 avions de combat F16 C/D américain (Lockheed Martin), de préférence au Mirage 2000 français de Dassault et au JAS-39C Grippen anglo-suédois. L’offre économique était plus intéressante pour la Pologne. Elle comportait des promesses, qui n’ont d’ailleurs toujours pas été tenues, d’investissements, de près du double du contrat militaire de 4,7 milliards de dollars, dans l’industrie de l’armement, de la sidérurgie, de l’automobile et du secteur pétrolier. Cette décision a été ressentie par l’opinion européenne comme un manque de solidarité européenne.
La crise irakienne et la guerre qui s’ensuivit fut une autre affaire délicate qui a mis àl’épreuve les convictions européennes de la Pologne. Au mépris d’une position commune du Conseil des ministres européens, la Pologne s’est alignée sur la position américaine. À l’instar du Royaume-Uni, de l’Italie et de l’Espagne, elle est devenue une force d’occupation en Irak. Elle s’est vue confier par le commandement américain la gestion de l’une des quatre zones de stabilisation en Irak, la région pétrolière de Bassorah. Depuis septembre 2003, un commandement polonais dirige les forces de plusieurs pays d’Amérique centrale (Salvador, République dominicaine, Nicaragua et Honduras) ainsi qu’une brigade espagnole. Le défi de la Pologne est d’honorer cet engagement, mais elle a conscience qu’elle ne pourra l’assumer seule. La partie s’annonce difficile même si cette mission est financée à80% par les Etats-Unis. L’absence de preuve de la présence d’arme de destruction massive en Irak et l’aggravation de la situation sur le terrain remettent en question l’engagement polonais.
L’attitude adoptée par la Pologne lors de la crise irakienne ne saurait toutefois remettre en cause sa participation au projet européen, mais son alignement sur la position de l’administration américaine s’est fait au détriment de la solidarité européenne. Or l’Union européenne est une coopération entre Etats et entre peuples qui, pour être exemplaire, doit être fondée sur la solidarité.
Épris d’une liberté chèrement retrouvée, les Polonais devront concilier la défense de leurs intérêts avec le respect de ce devoir de solidarité. Si la Pologne se sent la vocation d’être un intermédiaire privilégié entre les Etats-Unis et l’Europe, elle devra accepter que les relations transatlantiques, fondées sur un réseau vaste et complexe, engagent les autres Etats européens.
Enfin, la Pologne ne doit pas oublier que le moteur de la construction européenne, la relation bilatérale franco-allemande, est et a été au service du multilatéralisme européen.
La Pologne participe àla coalition en Irak, achète des F-16, suit sans réserve les Etats-Unis. Elle souhaiterait néanmoins participer activement àla construction d’une Europe politique et compte entrer dans l’Union européenne sans tourner le dos àWashington.
Atouts
Ses atouts économiques sont àla hauteur du volume des investissements étrangers dans le pays. La Pologne représente un marché àfort développement de près de 40 millions de consommateurs.
Malgré ses handicaps, l’agriculture polonaise possède un fort potentiel de croissance. Les terres agricoles sont riches et nombreuses. Le faible rendement agricole est compensé par la qualité de ses produits et le respect de l’environnement. Deux atouts qui l’ont conduit àdévelopper et àmettre en avant l’agriculture biologique. Son poids dans la nouvelle Union européenne ne pourra que renforcer le modèle agricole européen lors des négociations internationales sur la libéralisation des échanges mondiaux.
Des dunes de la Baltique aux cimes rocheuses des Tatras en passant par de profondes forêts et des collines altières, la diversité des paysages polonais peut se découvrir au rythme de festivals internationaux de musique. Avec 14 millions de touristes en 2002, la Pologne fait partie des principales destinations touristiques mondiales. Elle dispose de stations balnéaires au bord de la Mer Baltique, qui attirent les Allemands et les Scandinaves, de stations de sports d’hiver et de stations thermale dans le sud du pays.
De nombreuses villes et monuments polonais sont classés au patrimoine mondial de l’UNESCO: le Centre historique de Cracovie et de Varsovie, Wroclaw, la Venise polonaise, le Camp de concentration d’Auschwitz ou encore de nombreuses églises en bois.
La Pologne pourrait contribuer au développement d’une politique culturelle et sociale afin d’éviter les désillusions du peuple polonais, déjàmarqué par la transition vers l’économie de marché et par la crainte de perdre sa spécificité.
Sur le plan international, la Pologne souhaite contribuer au rayonnement de l’Europe.
80% des Polonais sont favorables au concept de politique de étrangère et de sécurité commune.
Une force de réaction rapide européenne est attendue par une grande partie de l’opinion publique polonaise.
Si la Pologne se positionne comme un trait d’union nécessaire entre l’Europe occidentale, l’Europe de l’Est et la Russie, elle a aussi tissé des relations privilégiées avec l’Egypte, l’Algérie et les pays méditerranéens.
Malgré les récentes tensions, les relations franco-polonaises sont très fortes. Dans leur hymne national, le Chant des Légions polonaises, «La Mazurka de Dabrowski», les Polonais chantent la gloire de Napoléon Bonaparte : «C’est Bonaparte qui nous montra comment vaincre avec fierté».
La Pologne se pense comme une grande puissance ou du moins, comme le pays leader de l’ensemble des PECO et le lien obligé entre l’Union européenne, la Russie et l’Ukraine. Elle compte prendre sa revanche sur l’histoire.
La République tchèque et la Slovaquie
Repère historique
Soumises par la force de leurs voisins impériaux, les populations Tchèque et Slovaque, réunies ou séparées, ont souvent dans leur histoire partagé un destin commun.
Occupée par les Celtes du XVème siècle au IIIème siècle avant Jésus Christ, cette région du centre de l’Europe fut conquise par les légions romaines au début de notre ère. Les Germains puis les Huns l’envahirent àleur tour. Les premiers Slaves arrivèrent au Vème siècle, d’abord les Tchèques, puis les Moraves au VIème siècle.
Au VIIIème siècle, les Tchèques se sont unifiés et ont formé le duché de Bohème. Ils devinrent des vassaux de Charlemagne et le christianisme fut introduit.
A la même époque plus àl’est, l’empire Samo fédéra les tribus Moraves en une union défensive qui devint le royaume de la Grande-Moravie. A la fin du IXème siècle, la Bohême fut rattachée àce royaume aussi vite qu’elle s’en détacha lorsqu’il fut envahie par les princes Magyars.
La Bohème a ensuite fait partie du Saint-Empire Romain Germanique, de sa création en 962 jusqu’àsa fin en 1806 tandis que l’histoire de la région des Slovaques, appelée Haute-Hongrie, suivit la destinée du Royaume de Hongrie jusqu’en 1918.
Du côté Tchèque, au milieu du XIème siècle, la Bohème annexa la partie occidentale de la Moravie. Au XIVème siècle, la couronne du Royaume de Bohème revint àla maison de Luxembourg du Saint Empire Romain Germanique. La Bohême fut alors àson apogée. Prague devint la capitale de l’Empire. Une Université y fut fondée en 1348. La Bohème-Moravie connut par la suite une période de troubles. Une guerre civile entre Catholiques et Réformateurs affaiblit le royaume. La couronne de Bohème passa dans les mains de la maison polonaise des Jagellon. Au XVIème siècle, la maison autrichienne des Habsbourg, qui avait contracté des alliances avec les Polonais, recueillit la couronne de Bohème qui devint sa possession jusqu’en 1918.
Les protestants de Bohème, qui s’étaient soulevés contre la politique de germanisation et le non-respect de la liberté religieuse, déclenchèrent la guerre de Trente Ans. La paix de Westphalie (1648) mit fin au conflit mais asservit davantage la Bohème-Moravie aux Habsbourg, ce qui renforça un sentiment national sous l’impulsion de groupes d’intellectuels, parmi lesquels se distinguait Palacky, «le père de la Nation tchèque».
De leur côté les Slovaques ont aussi subi l’oppression de leur voisin. Au milieu du XIIIème siècle, les Tatares envahirent et ravagèrent la Haute-Hongrie, future Slovaquie. Au XVIème siècle la plupart du territoire de l’empire hongrois tomba sous occupation turque. Budapest étant occupé, le centre de l’empire hongrois se déplaça vers la région de Haute-Hongrie. Presbourg (Bratislava) devint la capitale de la Hongrie. Les revendications slovaques àune certaine autonomie redoublèrent mais furent repoussées par le compromis austro-hongrois de 1867. Les Hongrois renforcèrent leur pouvoir sur les Slovaques. La pauvreté et la politique de magyarisation contribuèrent àl’émigration de près de 800 000 Slovaques vers les Etats-Unis et le Canada.
Le début de la Première Guerre mondiale permit une accélération du processus d’émancipation des peuples tchèques et slovaques. Après la première Guerre mondiale et la défaite des empires centraux, l’indépendance de la Tchécoslovaquie fut proclamée àWashington en 1918.
En 1938, Hitler arracha àla Tchécoslovaquie le territoire des Sudètes et ses 3 millions d’habitants. Le protectorat allemand de Bohème-Moravie fut proclamé en 1939. La même année la Slovaquie devint un Etat indépendant mais avec un gouvernement àla botte d’Hitler. Aux cotés de l’Allemagne, elle envahit la Pologne et entra en guerre contre l’URSS. Les liens entre la Slovaquie et l’Allemagne se rompirent lorsque les nazis généralisèrent leur politique d’extermination. En 1944, l’Allemagne envahit la Slovaquie. Celle-ci fut libérée par l’URSS un an plus tard.
La République Tchécoslovaque fut restaurée en 1945. Conformément àl’accord de Postdam du 2 août 1945 entre les gouvernements américains, britanniques et soviétiques, qui prévoyait le transfert en Allemagne des minorités allemandes de l’Europe centrale et orientale, le président tchécoslovaque Edouard Benes fit exproprier et expulser trois millions de personnes appartenant aux minorités allemandes, autrichiennes et hongroises accusées d’avoir collaboré avec les nazis.
En 1948, les communistes s’emparèrent du pouvoir en Tchécoslovaquie. Des purges et de nombreux procès suscitèrent des réactions autonomistes. En 1968, une révolte anticommuniste, le «Printemps de Prague», fut réprimée par les troupes du Pacte de Varsovie, àl’exception de celles de la Roumanie. Les troupes russes accompagnées de quatre autres armées du Pacte de Varsovie occupèrent la Tchécoslovaquie.
L’arrivé au pouvoir d’Alexandre Dubcek, communiste réformateur, permit l’entrée en vigueur d’une nouvelle Constitution d’inspiration fédérale qui reconnut deux républiques socialistes Tchèque et Slovaque, disposant chacune d’un gouvernement et d’une Assemblée. Les années 1970 et 1980 furent marquées par les protestations des intellectuels mais aussi par leurs procès.
Au milieu des années 1980, la politique de glasnost (transparence) et de perestroïka (libéralisation) de l’URSS permit aux Tchécoslovaques de manifester leur opposition au régime. En 1988, en souvenir des événements de 1968, des manifestations interdites se multiplièrent. Après la chute du Mur de Berlin en novembre 1989, elles reprirent de plus belles. Une grève générale de deux jours suffit àfaire retirer de la Constitution le rôle dirigeant du parti communiste et la référence au marxisme-léninisme. En décembre 1989, 100 000 habitants de Bratislava marchèrent vers la frontière autrichienne et coupèrent les barbelés. Le même mois Vaclav Havel, qui incarnait la résistance àl’oppression communiste, fut élu Président de la République. Cette «Révolution de Velours» mit fin en douceur au pouvoir communiste.
L’Etat Tchécoslovaque n’a pas résisté àla «Révolution de Velours». Sur le plan économique, les Tchèques souhaitaient que les réformes libérales se mettent rapidement en place, tandis que les Slovaques préféraient une transformation plus lente et conservant des aspects de l’économie socialiste. Sur le plan politique, la question de l’équilibre entre les pouvoirs des gouvernements de chacune des républiques d’une part et les pouvoirs du gouvernement fédéral d’autre part révéla la fracture qui se creusait entre les deux peuples.
La partition du pays s’est inscrit dans un processus démocratique. Le Parlement vota la dissolution de la Fédération le 25 novembre 1992. Ce «Divorce de velours» s’est achevé sur la naissance, le 1er janvier 1993, de la République tchèque et de la République de Slovaquie.
Depuis 1993, la République Tchèque et la Slovaquie sont des Etats souverains dont les dirigeants ont fait de leur adhésion àl’Union européenne la priorité de leur action. Ces pays ont connu de profonds changements politiques, économiques et sociaux.
La République tchèque
Avec son économie performante, son impressionnant poids culturel, la République tchèque dispose d’atouts indéniables pour être l’une des locomotives des dix nouveaux pays membres. Ses relations, sensibles voire tendues, avec l’Allemagne et l’Autriche devront cependant se normaliser pour que l’Europe élargie puisse se développer dans un climat de sérénité et faire table rase d’un passé douloureux.
Situation géographique
La République tchèque se situe au coeur de l’Europe. Elle est au centre des grands axes de transports nord-sud (Berlin/Vienne) et est-ouest (Munich/Varsovie). Elle a pour voisins la Pologne, la Slovaquie, l’Autriche et l’Allemagne. D’une superficie de 78 866 km², ce pays est composé de deux provinces : la Bohème àl’ouest, la Moravie – Silésie àl’est. Prague ne se situe qu’à1 000 kilomètres de Paris.
La Bohême, appelée le «toit de l’Europe», est un plateau de terres granitiques, riche en minerai, entouré de chaînes de montagne et de hauteurs boisées atteignant de 1 000 à1 500 m d’altitude. À l’Est, la Moravie est une région de moyenne montagne propice àl’agriculture.
Le pays dispose d’un réseau hydrographique abondant qui ouvre des débouchés vers la mer Baltique avec l’Oder et l’Elbe et vers le Danube et la mer Noire avec la Morava. Les inondations de 1997 ont causé près de 2 milliards d’euros de dégâts, celles d’août 2002 ont été encore plus catastrophiques.
Population
En 2002 la République tchèque comptait 10,3 millions d’habitants. Les treize principales villes du pays regroupent 35% de la population totale.
On compte 1,2 millions d’habitants àPrague, capitale du pays, et 391 000 àBrno, deuxième ville et capitale de la Moravie. La densité de population est de 131 habitants/km².
La langue officielle est le tchèque.
Contrairement aux Polonais, les Tchèques sont athées àprès de 40%. Les catholiques représentent 40% de la population totale, les protestants 6% et les orthodoxes 3%.
Le drapeau tchèque est composé de deux bandes horizontales blanches et rouges incarnant la dynastie des rois de Bohême sur lesquelles est posé au milieu àgauche un triangle bleu représentant la Moravie.
Situation économique
La République tchèque jouit d’une longue tradition industrielle. Les secteurs de l’automobile, de la mécanique, du jouet et de la chimie en sont les fleurons. Ses ressources naturelles sont importantes (zinc, mercure, uranium et lignite) et son économie a su profiter du Divorce de Velours avec la Slovaquie.
En 1995, elle fut le premier des pays ex-communistes àintégrer l’OCDE - Organisation de coopération de développement économique - réunissant les pays les plus industrialisés. La crise économique de 1997 porta un sérieux coup au miracle économique tchèque et mit en évidence le manque de restructuration de ses entreprises. La politique d’austérité du gouvernement entraîna une diminution de la production et une progression du chômage. Grâce àla demande extérieure, en particulier allemande, le pays put néanmoins renouer avec la croissance en 1999.
QUELQUES CHIFFRES
Depuis 2000, la République tchèque connaît des taux de croissance de 3% en moyenne (3,3% en 2000, 3,3% en 2001 et 2,5% en 2002).
Le pays enregistre l’un des taux de PIB par habitant les plus élevés des pays candidats avec 70% de la moyenne communautaire. La région de Prague a même un revenu supérieur àla moyenne de l’Union européenne (120%). En 2003 le salaire mensuel moyen était de 531 euros.
La Tchéquie a réussi àlimiter les pressions inflationnistes avec un taux d’inflation de 3,9% en 2002.
Le déficit budgétaire était de 5,5% en 2001 et a atteint 9% du PIB en 2002 et 11% en 2003.
La dette publique représentait 23% du PIB en 2001.
Le taux de chômage reste élevé. Il touchait 9,4% de la population active en 2002.
Ses échanges avec l’Union européenne sont très importants. En 2001, 69% des exportations et 62% de ses importations se faisaient avec des pays de l’Union.
En 2002, les exportations tchèques (véhicule, mécanique, matériel électrique et électronique) se dirigeaient vers Allemagne àprés de 40%, puis vers la Slovaquie (électricité), la Pologne, l’Autriche, le Royaume-Uni et la France. Les importations (matériaux électriques et électroniques, matières énergétiques et sidérurgiques), en provenance d’Allemagne, de Slovaquie, de Russie représentaient plus de 27 milliards d’euros en 2001.
La République tchèque attire les investissements directs étrangers (IDE). Ils représentaient 4,5 milliards d’euros en 2001 et 7,5 milliards en 2002, soit 8,7% du PIB. Ces investissements ont permis de moderniser les capacités de production et d’accroître la productivité et la compétitivité des entreprises. Ainsi par exemple, Peugeot, en partenariat avec Toyota, produira une petite voiture, la 107, àKolin près de Prague.
L’économie tchèque dispose de véritables atouts avec une qualification professionnelle élevée, des équipements publics de qualité et un coût de main-d’oeuvre compétitif. La situation économique répond aux conditions de l’adhésion. Ce pays pourrait même faire partie de la zone euro dès 2007. Il dispose d’une économie de marché viable capable d’affronter la pression concurrentielle au sein de l’Union européenne.
La transition économique a changé les mentalités et a mis àrude épreuve la cohésion sociale. Si les fruits de la croissance n’ont pas enrayé la dégradation des conditions de vie et de travail, la société tchèque profite toutefois d’une économie compétitive.
Situation politique
La République tchèque est une démocratie parlementaire. Le Président est élu pour cinq ans par les députés et sénateurs réunis en Congrès. Ce système ne semble pas emporter la totale adhésion des Tchèques qui préféreraient que le chef de l’Etat soit élu au suffrage universel.
Le système parlementaire est bicaméral. La Chambre des députés comprend 200 membres élus pour un mandat de quatre ans. Le Sénat compte 81 membres élus pour six ans.
A la suite de la Révolution de Velours, le peuple tchèque a porté, en 1989, Vaclav Havel àla Présidence de la République. Il fut réélu en 1993 et en 1998. Vaclav Klaus, conservateur, lui a succédé en février 2003. Ce dernier avait déjàété Premier ministre en juin 1991 pendant un an, puis de 1993 à1997. Il avait dû démissionner en pleine crise économique et monétaire.
La République tchèque a connu, pour la première fois, l’alternance politique, en juin 1998, lorsque les sociaux-démocrates, emmenés par Milos Zeman, ont remporté des élections législatives anticipées. Ils formèrent un gouvernement avec les partis de centre-droit, majoritaires au Parlement.
A la suite des élections législatives de 2002, une coalition gouvernementale du Parti social-démocrate et de la Coalition de centre droit s’est constituée. Le gouvernement est dirigé par le Premier ministre Vladimir Spidla, social-démocrate.
Malgré la normalisation de la vie politique tchèque, le malaise social dû àla transition économique, quelques scandales financiers et des affaires de corruption ont créé chez les Tchèques un sentiment de méfiance vis-à-vis de leur classe politique.
L’élargissement de l’Union européenne et la République tchèque
La demande d’adhésion de la République tchèque àl’Union européenne a été présentée en janvier 1996 mais des accords avec la Communauté avaient été signés dès 1991.
Les relations avec leurs voisins Slovaques préoccupent les autorités tchèques, qui sont déterminées àconserver l’Union douanière qui les lie avec la Slovaquie. Les deux Etats ont donc fait tout leur possible pour adhérer en même temps àl’Union européenne.
En mai 2003, les Slovaques se sont prononcés pour l’adhésion de leur pays àl’Union européenne avec près de 93% des suffrages exprimés. Un mois plus tard, les 13 et 14 juin 2003, le référendum tchèque a lui aussi été un succès. Avec 77% de «oui», les Tchèques ont plébiscité l’adhésion. La participation de 55% des inscrits a été supérieure àce qu’espéraient nombre d’analystes politiques.
Atouts et défis de l’adhésion de la République tchèque àl’Union européenne
Atouts de l’adhésion de la République tchèque àl’Union européenne
La position géographique de la République tchèque en fait un espace ouvert sur l’Europe réunie. Son fort potentiel industriel et sa proximité avec l’Allemagne et l’Autriche situent ce pays dans un espace de croissance au centre de l’Europe.
La transition économique, avec la dégradation des conditions de vie et de travail, a conduit une partie de la population tchèque às’interroger sur l’impact du tout libéral sur la cohésion sociale. Les Tchèques seront a priori réceptifs àl’idée de l’Europe sociale.
La représentation politique tchèque est attachée àla construction d’une Europe politique, mais elle refuse toute idée de fédéralisme afin de ne pas tomber, après quarante ans d’autoritarisme soviétique, sous une tutelle trop étroite des institutions de l’Union européenne.
En mars 1999, la République tchèque a rejoint l’OTAN, aux côtés de la Hongrie et de la Pologne. Onze jours après son adhésion, elle a été associée, malgré elle, àla guerre contre la Serbie. Cet épisode a ravivé son attachement àla souveraineté, attachement d’autant plus vif que celle-ci est très récente.
La Tchéquie a mis àdisposition de l’OTAN un bataillon de réaction immédiate (génie et police militaire) et a renforcé son régiment international de défense chimique, biologique et nucléaire (NBC).
5 000 soldats tchèques pourraient participer àdes missions de l’OTAN, de l’Union européenne, ou de l’Organisation des Nations Unies.
Source de créativité artistique, le goût pour la liberté et l’esprit critique des Tchèques a fait la richesse culturelle de la Bohême et en particulier de Prague. La République tchèque pourra, sans nul doute, faire naître, de cet héritage culturel, des contributions originales àl’émergence d’une Europe de la culture.
La ville de Prague, «la ville au cent clochers», émerveille et attire tous les regards. Elle fourmille de monuments, comme le Pont Charles, construit en 1357. Devant l’affluence des touristes, on envisage même de limiter l’entrée des touristes dans la ville en juillet et en août.
Ses stations de sport d’hiver, ses stations thermales et les châteaux de Bohême offrent une variété considérable aux touristes.
Défis de l’adhésion de la République tchèque àl’Union européenne
Le système constitutionnel tchèque n’a guère facilité la reprise de l’acquis communautaire. Il impliquait un vote du Parlement pour toutes les décisions, même les plus techniques, et il était impossible au gouvernement d’alléger ce travail. La principale difficulté qu’a rencontré la République tchèque était d’intégrer l’acquis communautaire dans sa législation et de l’appliquer. Elle doit encore pour cela améliorer le fonctionnement de son administration.
Les questions relatives aux minorités allemandes et hongroises, si elles ne sont plus taboues, restent sensibles. Elles sont l’héritage d’une histoire douloureuse pour les Etats d’Europe centrale, et en particulier pour la République tchèque.
Après la Seconde guerre mondiale, la Tchécoslovaquie a, sur le fondement des décrets Benes, exproprié et expulsé plus de 3 millions de personnes appartenant aux minorités allemandes et hongroises, qui étaient accusées d’avoir collaboré avec les nazis. Près des deux tiers se seraient installés en Bavière, le tiers restant se répartissant entre les autres régions de l’Allemagne et l’Autriche. Depuis 1991, la République tchèque a acceptÃ
Publié par JOJ à 01:07:12 dans EURORADICAL | Commentaires (0) | Permaliens
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